Rede im Original Clement 3

Rede im Original

Rede von Wolfgang Clement am 15. November 2001 auf der Konferenz der konstitutionellen Regionen in der Europäischen Union in Lüttich

Fast genau ein Jahr ist es her, dass die Vertreter der Regionen mit Gesetzgebungskraft zu ihrer ersten Konferenz zusammengekommen sind. Seither haben wir die Stimmen der Regionen in der Europäischen Union stärker zu Gehör zu bringen versucht. Ich nenne die Politische Erklärung vom 28. Mai dieses Jahres, die sieben der hier versammelten konstitutionellen Regionen verabschiedet haben und in der sie erste Forderungen und Positionen für den Reformprozess formuliert haben. An dieses Zwischenziel sollten wir heute anknüpfen.

Grundlegende institutionelle Umbauten

In vier Wochen wird der Europäische Rat von Laeken über das Mandat und über die Zusammensetzung des Konvents beschließen, der die nächste Regierungskonferenz vorbereiten soll. Diese Regierungskonferenz wird zu grundlegenden institutionellen Umbauten in der Architektur der Europäischen Union führen.

Gelingt eine Grunderneuerung der EU, dann wird die Gemeinschaft daraus politisch gestärkt hervorgehen. Gelingt sie nicht, dann befürchte ich nicht eine weitere Krise der EU, die einmal mehr in Nachtsitzungen überwunden werden könnte, sondern dann droht ihr eine dauerhafte Schwächung.

Gewichte der einzelnen Ebenen austarieren

Entscheidend wird sein, die Gewichte der einzelnen Ebenen in der EU neu auszutarieren. Ich möchte Ihnen heute meine Vorstellungen zur Neuordnung der Kompetenzen skizzieren, wie sie sinnvoll zwischen der EU, den Mitgliedstaaten und den konstitutionellen Regionen aufgeteilt werden könnten.

Dabei ist für mich klar:

Wir wollen die Handlungsfähigkeit der EU nicht schwächen, sondern wir wollen sie stärken. Aber die EU, das sind nicht nur die Brüsseler Institutionen, sondern ebenso die Mitgliedstaaten und deren Regionen.

Wir wollen das Ziel der europäischen Solidarität und Kohäsion nicht aufgeben. Gerade nach der Erweiterung werden wir den Zusammenhalt der EU stärken müssen.

Wir wollen die Offenheit der EU nicht verbauen, für neue Aufgaben gemeinschaftliche Lösungen zu finden. Deshalb bin auch ich - ungeachtet deutscher Verfassungstradition - nicht sicher, ob ein festgefügter Katalog von Kompetenzen weiterhelfen könnte.

Regionen müssen ihre Stärken optimal entfalten können

Die EU wird nur dann ihrer ökonomischen Bedeutung und ihrer weltpolitischen Rolle gerecht werden können, wenn alle Mitgliedstaaten und Regionen ihre Stärken optimal zur Entfaltung bringen können. Es muss gelingen, die Aufgaben der EU auf jene Fragen zu konzentrieren, die von politisch-strategischer Bedeutung für die Entwicklung der Union sind und die nur auf europäischer Ebene gelöst werden können.

Der 11. September und seine Folgen haben verdeutlicht: Die Mitgliedstaaten der EU müssen sich auf dem Gebiet der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik noch schneller als bisher auf ein gemeinsames Vorgehen verständigen. Auch die Zusammenarbeit bei der Verbrechensbekämpfung ist nach dem 11. September zu Recht intensiviert worden.

Enge Koordinierung der Wirtschaftspolitik

Schließlich ist in den vergangenen Wochen erneut deutlich geworden, wie abhängig unsere Volkswirtschaften von einander sind. Dies und die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion durch die Einführung des Euro-Bargeldes am 1. Januar 2002 zwingen uns zu einer engeren Koordinierung unserer Wirtschaftspolitik.

Ich bin überzeugt, dass die Europäisierung voranschreiten wird, ja voranschreiten muss. Aber gerade dieser Prozess wirft die Frage auf: Welches Europa brauchen wir, das heißt, auf welche Aufgaben sollte sich die Union konzentrieren?

Zugespitzt formuliert: Eine EU, die sich mit existenziellen Fragen von Krieg und Frieden, mit der Zusammenarbeit bei der polizeilichen Bekämpfung von Terrorismus und Kriminalität, mit der gemeinsamen Währungspolitik und der besseren Koordination der Finanz- und Wirtschaftspolitik befassen muss, verzettelt sich und vergeudet letztlich ihre Ressourcen, wenn sie glaubt, die Grenzen für FFH-Gebiete von Brüssel aus festlegen zu müssen.

Vor Überforderung schützen

Wir brauchen eine Europäische Union, die in Fragen von wahrhaft europäischer Bedeutung mit Macht, Autorität und übrigens auch mit erstklassigem Personal ausgestattet ist. Wir brauchen aber auch eine Europäische Union, die sich selbst vor Überforderung schützt, indem sie solche Aufgaben abgibt oder am besten gar nicht erst an sich zieht, die andere besser erfüllen können.

Manchmal hieß es, die Forderung nach einer klaren Kompetenzregelung der Europäischen Union sei bloß eine Marotte der deutschen Länder. Sie sei sogar anti-europäisch. Beides ist falsch. Wenn wir die Europäische Union sich so weiter entwickeln ließen, wie in den vergangenen Jahrzehnten geschehen, dann wäre das die sicherste Garantie dafür, dass die Handlungsfähigkeit der EU weiter rapide abnehmen würde. Daran können wir, die Vertreter der Regionen mit Gesetzgebungsfunktionen, kein Interesse haben.

Handlungsspielräume nicht aushöhlen

In der Tat sehen die deutschen Länder die Ausweitung der Kompetenzen der Europäischen Union seit Jahren mit wachsender Sorge. Natürlich geht es uns auch darum, die eigenen Handlungsspielräume nicht aushöhlen zu lassen, dort, wo wir uns stark fühlen.

Aber wir haben in den vergangenen Jahren fast überall in Europa Regionalisierungs- und Dezentralisierungsprozesse erlebt. Gerade in den traditionell zentralistischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union hat die regionale Ebene Selbstbewusstsein gewonnen und ist zum Teil auch verfassungsrechtlich gestärkt worden. Den Regionen kommt fast überall eine Schlüsselstellung für die Standort-, Industrie- und Beschäftigungspolitik zu.

Regionaler Unterbau unverzichtbar Die Anpassungs- und Modernisierungsprozesse der Wirtschaft, die Entwicklung der Verkehrs- und Kommunikationsinfrastruktur, die Einlösung des Versprechens von der Wissensgesellschaft - all das verlangt geradezu nach einem regionalen Unterbau. Wie sollen wir die uns anvertrauten Aufgaben erfolgreich bewältigen, wenn der Spielraum für eigene wirtschaftspolitische Entscheidungen immer enger wird?

Natürlich wollen wir den europäischen Binnenmarkt nicht in Frage stellen. Aber wir dürfen die regionale Eigeninitiative nicht durch die Beihilfepolitik der Kommission einschnüren lassen. Wir müssen die Fähigkeit der Regionen zur Selbsthilfe, die ja etwas Positives ist, stärken. Die Regionen brauchen Kompetenzen nicht etwa aus Egoismus, sondern um eine aktive Rolle beim notwendigen wirtschaftlichen Modernisierungsprozess Europas spielen zu können.

Drei Komponenten

Zu meinen Überlegungen gehören - aufbauend auf den europäischen Verträgen, so wie sie heute sind - drei Komponenten: Zunächst sollte die Aufgabenverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten überprüft werden. Dabei muss über die Zuständigkeiten - mit der Möglichkeit zur Verlagerung sowohl nach "oben" als auch nach "unten" - offen diskutiert werden. Zum zweiten müssen präzise Grundregeln der Kompetenzabgrenzung und -ausübung formuliert werden. Und drittens muss sichergestellt werden, dass dieses neue Kompetenzgefüge im europäischen Entscheidungsverfahren beachtet wird. Dazu halte ich prozedurale und institutionelle Reformen für notwendig.

Die Korrektur der Aufgabenverteilung in einzelnen Politikfeldern halte ich für die vordringliche Aufgabe. Richtschnur müssen dabei die Prinzipien sein, die in den heutigen Verträgen bereits enthalten sind: die begrenzte Einzelermächtigung, die Subsidiarität und die Verhältnismäßigkeit.

Welche Ebene für welche Aufgabe

Entscheidend ist die Antwort auf die Frage: Welche Ebene sollte für welche Aufgabe verantwortlich sein? In Bereichen, in denen nur die Europäische Union Probleme effektiv lösen kann, muss sie auch die dazu notwendigen Handlungsmöglichkeiten erhalten. Genauso muss es aber möglich sein, Kompetenzen dann zurückzustufen oder ganz auf die mitgliedstaatliche bzw. regionale Ebene zurück zu übertragen, wenn es zur Problemlösung ausreicht, dass die Mitgliedstaaten oder Regionen tätig werden.

Was wir über die notwendige Neujustierung der Aufgabenverteilung hinaus brauchen, ist eine klare und nachvollziehbare Systematisierung der Kompetenzen und bessere Regeln für ihre Ausübung. Denn viele Kompetenzausweitungen der EU, die wir in den vergangenen Jahren erleben mussten und die wir gerügt haben - denken Sie an die Umweltpolitik (z.B. FFH-Richtlinie oder Umweltverträglichkeitsprüfung für Pläne und Programme) - haben ihre Ursache in zu großer Regelungstiefe.

Extensive Ausübung von Kompetenz führt zu Überreglementierung

Nicht die EU-Kompetenz als solche war hier Grund für die Überreglementierung, sondern ihre extensive Ausübung durch die EU-Institutionen. Rat und Kommission müssen deshalb immer wieder zur strikten Beachtung der Grundsätze von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit angehalten werden. Aufbauend auf diesen Prinzipien möchte ich Ihnen einige Vorschläge zur besseren Systematisierung der EU-Kompetenzen und zu ihrer Ausübung vortragen:

Erstens: Wir brauchen eindeutige Definitionen für die Handlungsformen der EU. Durch die Handlungsformen wird wesentlich vorbestimmt, mit welcher Intensität die EU ihre Kompetenzen ausübt. Nach dem geltenden Vertrag verfügt die EU über ein reichhaltiges, aber recht unbestimmtes Set von Handlungsformen: Die EU "trifft Vorkehrungen", sie "erleichtert die Ausübung von Rechten", sie "trifft erforderliche Maßnahmen", sie "beschließt zur Erreichung von Zielen" usw.

An keiner Stelle wird jedoch definiert, was sich konkret hinter der entsprechenden Handlungsform verbirgt. Deshalb brauchen wir in einem allgemeinen Teil des Vertrages klare Definitionen und eine abschließende Aufzählung der Handlungsformen. In der konkreten Einzelermächtigung muss dann festgelegt werden, welche Handlungsform die EU jeweils wählen darf, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen.

Deutliche Abgrenzung der Handlungsinstrumente

Zweitens: Damit in Zusammenhang steht, dass die Handlungsinstrumente - Verordnung, Richtlinie, Entscheidung - deutlicher voneinander abgegrenzt werden sollten. Besonders die Richtlinie muss wieder auf ihren ursprünglichen Zweck als Rahmenregelung zurückgeführt werden, die den Mitgliedstaaten noch Ausfüllungsspielräume belässt.

Drittens: Die EU-Zuständigkeitsordnung muss systematischer und transparenter werden. Ich schlage deshalb drei unterschiedliche Kompetenzkategorien vor:

Ausschließliche Kompetenzen der EU (z.B. Währungspolitik,
Außenwirtschaftspolitik).
Grundsatzkompetenzen der EU (z.B. in der Klimapolitik).
Ergänzungskompetenzen der EU (z.B. in den Bereichen Bildung, Ausbildung, Jugend, Kultur).

Das Handeln der EU muss neue Leitplanken erhalten

Dabei unterscheiden sich die Kategorien nach der Regelungstiefe. Im Bereich der ausschließlichen Kompetenz regelt die EU umfassend. Bei den Zuständigkeitsbereichen der zweiten und dritten Kategorie sollte jeweils genau festgehalten werden, ob und in welchem Umfang die EU gesetzgeberisch regelt oder ob sie lediglich fördert, unterstützt, koordiniert usw. Meine Vorschläge zielen darauf ab, dem Handeln der Europäischen Union neue Leitplanken zu geben.

Eine Neuordnung der Kompetenzen darf keinesfalls wie eine Zwangsjacke künftige Entwicklungsprozesse unmöglich machen. Deshalb möchte ich hier nochmals betonen, dass ein starrer Kompetenzkatalog für uns keine Lösung ist. Die im Vertrag enthaltenen, meist auf konkrete Ziele ausgerichteten Kompetenznormen sichern eine Entwicklungsoffenheit, auf die angesichts der raschen Veränderung der politischen, wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Bedingungen nicht verzichtet werden darf.

Kompetenzgefüge muss verfahrensrechtlich abgesichert sein

Ein neu geordnetes Kompetenzgefüge muss ferner verfahrensrechtlich abgesichert werden. Schon beim Entwurf ihrer Vorschläge sollte die Kommission verpflichtet werden, die Mitgliedstaaten anzuhören. Im Zuge dessen wäre zu prüfen, ob überhaupt die Notwendigkeit für eine europaweite Regelung besteht. Bei dieser Erforderlichkeitsprüfung würde man vermutlich im einen oder anderen Fall zu dem Ergebnis kommen, dass bereits eine mitgliedstaatliche Lösung ausreicht.

Ein weiterer Verfahrenspunkt, der uns in Europa seit langem beschäftigt:
Auf der Basis einer klaren Kompetenzordnung sollte die Mehrheitsentscheidung im Rat zur Regel und die Einstimmigkeit zur Ausnahme werden. Die Ergebnisse der Regierungskonferenz von Nizza waren in diesem Feld unzulänglich. Sie reichen nicht aus, um eine EU mit 15 Mitgliedstaaten handlungsfähig zu halten, geschweige denn, eine mit 27 oder noch mehr Mitgliedstaaten. Ich unterstütze deshalb die Forderung der deutschen Bundesregierung, diese Frage in das Mandat von Laeken aufzunehmen.

Neues Gremium zu Kompetenzfragen denkbar

Gestatten Sie mir eine kurze Anmerkung zur gerichtlichen Kontrolle der Kompetenzordnung: Das europäische Kompetenzgericht ist der Europäische Gerichtshof. Nun müssen wir allerdings feststellen, dass sich der EuGH in erster Linie als Gericht der EU-Instanzen versteht. Dies ist nicht ungewöhnlich: Die Sichtweise des amerikanischen Supreme Court oder des deutschen Bundesverfassungsgerichts ist in Kompetenzfragen ähnlich.

Ich möchte deshalb nicht so weit gehen und zusätzlich zum EuGH ein eigenständiges Kompetenzgericht fordern. Über die Einrichtung eines Gremiums, in dem sich Richter des EuGH und der nationalen Verfassungsgerichte zu Kompetenzfragen austauschen, sollte aber sehr wohl nachgedacht werden. Ein derartiges Gremium könnte für größeres gegenseitiges Verständnis in dieser sensiblen Rechtsmaterie sorgen.

Reform des Rates vordringliche Aufgabe

Ferner möchte ich einige institutionelle Veränderungen vorschlagen, die der Absicherung einer neuen Kompetenzordnung dienen. Das derzeitige institutionelle Gefüge macht es den Organen der Union zu leicht, Grundsätze wie Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und Bürgernähe fachpolitischen Interessen zu opfern. Daher halte ich die Reform des Rates für eine vordringliche Aufgabe. Die politische Koordinierung zwischen den einzelnen Fachministerräten muss dringend verbessert werden.

Fachpolitische Egoismen des einen Ministerrates führen zu weitreichenden Regulierungen, die nicht selten im Widerspruch zu den Vorgaben anderer Fachministerräte stehen. Ich erinnere beispielsweise an das Tabakwerbeverbot auf der einen Seite und die Subventionen für den Tabakanbau auf der anderen Seite. Damit die Koordinierung besser funktioniert, schlage ich ein zentrales Gremium vor, einen "Ständigen Rat". Die Fachräte würden damit den Charakter von Vorbereitungsgremien dieses Ständigen Rates annehmen.

Der "Ständige Rat" muss öffentlich tagen

Der "Ständige Rat", für den ich plädiere, müsste von demokratisch legitimierten Politikern besetzt werden - am besten von nationalen Ministern, die ständig in Brüssel sind. Nur in dieser Form kann der Rat seine politische Rolle und Verantwortung wirksam wahrnehmen. Im Interesse von mehr Demokratie und Transparenz halte ich es für erforderlich, dass dieser "Ständige Rat" öffentlich tagt, soweit er gesetzgeberisch tätig ist. Eine solche Reform der internen Strukturen des Ministerrats wäre ohne Vertragsänderung möglich. Sie könnte also zügig verwirklicht werden, wenn das alle Beteiligten politisch wollen.

Langfristig sollte sich der Ministerrat aus dem Exekutivbereich zurückziehen und sich ganz auf seine Gesetzgebungstätigkeit konzentrieren. Er könnte im Gesetzgebungsverfahren der EU zur Staatenkammer werden. Das Europäische Parlament sollte als Bürgerkammer in allen Bereichen mit dem Rat gleichberechtigt entscheiden dürfen. Auch eine grundlegende Reform der Kommission ist meines Erachtens überfällig.

Qualifizierte Mehrheit

Nach dem Vertrag von Nizza wird zur Nominierung des Kommissionspräsidenten nur noch eine qualifizierte Mehrheit im Rat erforderlich sein. Darin liegt ein Ansatzpunkt, die Kommission hin zu einer parlamentarisch gewählten und parlamentarisch verantwortlichen Regierung weiter zu entwickeln. Verantwortung gegenüber dem Parlament und wirksame Kontrolle durch das Parlament können auch dazu beitragen, dass die Union von ihren Zuständigkeiten Gebrauch macht, ohne die Prärogativen der Mitgliedstaaten und ihrer Regionen zu verletzen.

Um eine bessere und klarere Kompetenzordnung wirksam auf der institutionellen Ebene zu sichern, ist der Ausschuss der Regionen unverzichtbar. Mehr noch: Wir müssen sein politisches Gewicht im Interesse von mehr Subsidiarität erhöhen.

Ausschuss der Regionen nicht den Erwartungen

In seiner gegenwärtigen Ausgestaltung entspricht der Ausschuss der Regionen nicht den Erwartungen, die die deutschen Länder hatten, als sie ihn bei den Verhandlungen über den Maastrichter Vertrag zusammen mit den belgischen Regionen durchgesetzt haben. Wir wollten und wollen ein politisches Organ der Regionen, das selbstbewusst für mehr Subsidiarität und Bürgernähe kämpft und das sich energisch dafür einsetzt, dass die politischen Handlungs- und Gestaltungsspielräume der Regionen gesichert und erweitert werden.

Zwei Konstruktionsfehler haben den AdR von Anfang an daran gehindert, ein "scharfer Wachhund" der Subsidiarität zu werden: Seine Zusammensetzung ist eine Kopie des Wirtschafts- und Sozialausschusses; sie spiegelt nicht die demokratische und demographische Realität in den Regionen. Seine Aufgabe beschränkt sich auf Beratung, und er kann seine begrenzten Rechte noch nicht einmal vor dem Gerichtshof verteidigen. Trotz ein paar Verbesserungen durch die Verträge von Amsterdam und Nizza ist das einfach zu wenig.

AdR hat seine Möglichkeiten politisch nicht konsequent genug genutzt

Hinzu kommt: Der AdR hat seine beschränkten Möglichkeiten politisch leider nicht konsequent genug genutzt. Das müssen wir ändern, wenn der AdR eine zusätzliche Sicherung in einer besseren EU-Kompetenzordnung sein soll. Wir müssen bei der nächsten Vertragsänderung eine substanzielle Stärkung des AdR erreichen. Der AdR muss als politisches und demokratisches Organ der Regionen in der EU gestärkt werden. Seine Zusammensetzung muss seiner besonderen politischen Rolle entsprechen. Gegen bestimmte Vorhaben, etwa im Bereich der Strukturfonds, sollte er sein aufschiebendes Veto einlegen können.

Wenn andere EU-Organe Stellungnahmen des AdR nicht berücksichtigen wollen, sollten sie zur Begründung verpflichtet sein. Gegenüber Rat und Kommission muss der AdR ein Fragerecht bekommen. Gegen die Verletzung eigener Rechte und des Subsidiaritätsprinzips muss er klagen können. Für eine solche Stärkung des AdR müssen wir uns als konstitutionelle Regionen bei der nächsten Regierungskonferenz einsetzen und unsere nationalen Regierungen in die politische Pflicht nehmen. Schon jetzt müssen wir aber innerhalb des AdR mehr Druck erzeugen, damit er seine politischen Möglichkeiten selbstbewusster nutzt und sich energischer für mehr Subsidiarität einsetzt. Dazu müssen wir wirksame Kooperationsformen zwischen den konstitutionellen Regionen entwickeln.

Vertragsreformen müssen offener, politischer und damit auch besser vorbereitet sein

Die Regierungskonferenz von Nizza hat endgültig klar gemacht: Vertragsreformen können nicht mehr nach dem Muster der klassischen Diplomatie erfolgen; sie müssen offener, politischer und damit auch besser vorbereitet werden. Ich begrüße, dass sich im Rat trotz der Bedenken einiger Mitgliedstaaten Übereinstimmung abzeichnet, einen Konvent einzusetzen und ihn mit der Vorbereitung der Regierungskonferenz 2004 zu beauftragen. Sie alle kennen die Vorschläge für seine Zusammensetzung.

Ich sage hier ganz klar: Ein Konvent, der Vorschläge für eine bessere Kompetenzabgrenzung ausarbeiten soll, ist nicht repräsentativ, wenn ihm nicht Vertreter der Regionen mit Gesetzgebungskompetenzen angehören. Hier geht es "ums Eingemachte", um unsere ureigenen politischen Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten in der Region. Das Minimum ist aus meiner Sicht ein aktiver Beobachterstatus für den Ausschuss der Regionen, der die konstitutionellen Regionen einschließt.

Unsere Forderungen nach einer Stärkung des AdR ebenso wie nach einem Klagerecht für die konstitutionellen Regionen stehen in engem Zusammenhang mit dem Auftrag von Nizza, sowohl mit der Forderung nach Kompetenzabgrenzung als auch mit der nach mehr Demokratie und Transparenz.

Optionen vorlegen

Wir sollten Wert darauf legen, dass der Konvent nicht einen vollständigen Vertragsentwurf erarbeitet, der von der Regierungskonferenz nach dem Motto "Vogel, friss oder stirb!" nur entweder angenommen oder abgelehnt werden kann. Damit die konstitutionellen Regionen in der politischen Diskussion und später innerhalb der Regierungskonferenz Einfluss nehmen können, ist es wichtig, dass der Konvent der Regierungskonferenz nur Optionen vorlegt.

Verschiedene Optionen sind auch das richtige Mittel, um die Öffentlichkeit vernünftig in die Debatte einzubeziehen. Denn eines darf nicht mehr passieren: Die Verhandlungen über die künftige Verfasstheit der EU dürfen nicht mehr hinter verschlossenen Türen stattfinden und ausschließlich von Expertenzirkeln geführt werden. Wir hätten eine Chance vertan, wenn die Menschen die nächste Regierungskonferenz ähnlich fremdbestimmt erleben würden wie die Einführung des Euro.

Zukunft Europas ist kein Thema für juristische Hauptseminare

Wenn wir das offensichtliche Defizit an Akzeptanz bei den Bürgerinnen und Bürgern beheben wollen, müssen wir sie an der Debatte über die Zukunft der EU beteiligen. Wir müssen diese Diskussionen in unseren Parlamenten und in der Öffentlichkeit führen. Lassen Sie uns gemeinsam klarmachen, dass die Zukunft Europas - und diesen Anspruch erhebe ich auch für den wichtigen Aspekt der Kompetenzordnung - kein Thema für juristische Hauptseminare, sondern eine eminent politische Aufgabe ist. Ich bin mir der Schwierigkeit der Aufgabe bewusst. Aber eine neue Architektur für das Haus Europa lässt sich nur gemeinsam mit den Menschen planen und errichten, die darin leben.