EU-Erweiterung

EU-Erweiterung

von Oliver Schwarz

1. Die europäische Familie wächst

Seit Gründung der Europäischen Gemeinschaft 1957 durch die Römischen Verträge von damals sechs Staaten haben bis heute insgesamt fünf Erweiterungsrunden stattgefunden:

1973 traten Dänemark, Großbritannien und Irland bei,
1981 Griechenland,
1986 Portugal und Spanien,
1995 Finnland, Österreich und Schweden und zuletzt
2004 Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern.

Der EU gehören nunmehr 25 Staaten an, ihre Bevölkerung umfasst insgesamt 455 Millionen Menschen. Mit dem Beitritt zehn neuer Staaten am 1. Mai 2004 ist die größte Erweiterung in der europäischen Geschichte vollzogen worden, die eine lange Vorgeschichte einnimmt. Bereits unmittelbar nach dem Fall des Eisernen Vorhangs schlug die Europäische Kommission zunächst vor, den mittel- und osteuropäischen Reformstaaten mit so genannten "Europa-Abkommen" die Hand zu reichen.

2. Die Europa-Abkommen waren der Anfang

Jene Europa-Abkommen zielten in erster Linie darauf ab, schrittweise eine Freihandelszone zwischen der EU und den einstigen Ostblock-Staaten herzustellen. Immer mehr erwiesen diese sich jedoch als ein Instrument, die Reformstaaten an eine EU-Vollmitgliedschaft heranzuführen. Der Europäische Rat stellte daher im Juni 1993 in Kopenhagen Bedingungen für einen Beitritt auf. Jene so genannten "Kopenhagener Kriterien" umfassen:

eine institutionelle Stabilität, für die demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte sowie der Achtung und den Schutz von Minderheiten;
eine funktionsfähige Marktwirtschaft und die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck innerhalb der Union standzuhalten;
die Fähigkeit, die aus einer EU-Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen und Ziele sich zu eigen machen, wozu auch das Ziel der Wirtschafts- und Währungsunion und einer Politischen Union gehört;
sowie das "andere Kopenhagener Kriterium", nämlich die Fähigkeit der EU selber neue Mitglieder aufnehmen zu können und dabei "die Stoßkraft der europäischen Integration" nicht zu gefährden.

Zwischen März 1994 und Juni 1996 stellten daraufhin alle zehn mittel- und osteuropäischen Länder - das sind Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakische Republik, Slowenien, die Tschechische Republik und Ungarn - einen Beitrittsantrag an den Rat der Europäischen Union. Zusammen mit dem Antrag Maltas, der Türkei und Zyperns und pochte somit die noch nie erreichte Anzahl von 13 verschieden Ländern an die Tür der EU. Malta verfolgte allerdings seinen Antrag zunächst nicht weiter und das Beitrittsgesuch der Türkei wurde wiederum zunächst von der Union nicht weiter verfolgt. Doch dazu später mehr.

3. Ein Rückweisungsschock sollte vermieden werden

Die eigentliche Herausforderung erwies sich für die EU zunächst darin, wie angesichts dieser hohen Anzahl von Beitrittskandidaten der konkrete Erweiterungsprozess zu organisieren sei. Im Juli 1997 fiel eine erste Antwort mit dem äußerst umfangreichen Gesamtwerk der "Agenda 2000". Die EU-Kommissare sprachen sich darin dafür aus, zunächst nur Beitrittsverhandlungen mit Estland, Polen, der Tschechischen Republik, Slowenien, Ungarn sowie Zypern aufzunehmen (die so genannten "Fünf plus Eins").

Auf der Tagung des Europäischen Rates im Dezember 1997 kam es hingegen in Luxemburg zu einer Kompromissentscheidung: Formell eröffnete die EU zwar den Beitrittsprozess mit allen zehn mittel- und osteuropäischen Kandidaten (plus Zypern), gleichzeitig folgten die Staats- und Regierungschefs jedoch auch dem Vorschlag der EU-Kommission, konkrete Beitrittsverhandlungen zunächst nur mit einer Spitzengruppe aufzunehmen. Der eigentliche Kern des Luxemburger Entscheidung lag nämlich darin, dass im Frühjahr 1998 bilaterale Regierungskonferenzen einberufen werden sollten, um mit Estland, Polen, der Tschechischen Republik, Slowenien, Ungarn und Zypern über die Bedingungen ihres Beitritts und die damit verbundenen Anpassungen der Verträge zu verhandeln (so genannte "Luxemburg-Gruppe").

4. Denn prüfe, wer sich ewig binde

Zeitgleich sollten die Vorbereitungen der Verhandlungen mit den fünf nachgestellten Ländern - Bulgarien, Lettland, Litauen, Rumänien und die Slowakische Republik - durch eine analytische Prüfung des rechtlichen Besitzstands der EU (dem so genannten "screening" des immerhin mehr als 12.000 Rechtsakte umfassenden "aquis communautaire") beschleunigt werden. Ein Staat muss nämlich mit dem Tag seines Beitritts alle geltenden Verträge sowie Gesetze und Verordnungen der EU übernehmen und anwenden können.

In diesem Zusammenhang begann die Kommission damit, dem Rat regelmäßig (erstmals Ende 1998) für jedes dieser fünf Länder Berichte zu erstellen, die dann "gegebenenfalls" Empfehlungen für die Eröffnung bilateraler Regierungskonferenzen enthalten sollten. Dieser Entschluss fiel schließlich auf dem Europäischen Rat im Dezember 1999 in Helsinki: Beitrittsverhandlungen sollten nun auch im Februar des Jahres 2000 mit den fünf nachgestellten Ländern sowie mit Malta - das 1998 seinen Beitrittsantrag hat wiederaufleben lassen - begonnen werden (so genannte "Helsinki-Gruppe"). Außerdem wurde der Erweiterungsplan dadurch konkretisiert, indem man sich dazu verpflichtete, die Herstellung der internen Erweiterungsfähigkeit bis Ende 2002 zu gewährleisten.

5. Hilfe tat Not

Um den zukünftigen Mitgliedern ihre Anstrengungen zu erleichtern, hat der Europäische Rat von Essen bereits Ende 1994 eine Heranführungsstrategie für die Länder Mittel- und Osteuropas formuliert. Insgesamt stehen nun für den Zeitraum von 2000 bis 2006 Gesamtmittel in Höhe von 21,84 Milliarden Euro (das heißt jährlich 3,12 Milliarden Euro) zur Verfügung. Dies wären im Detail:

10,5 Milliarden Euro (1,5 Milliarden Euro pro Jahr) im Rahmen des so genannten PHARE-Programms. Das Programm wurde durch eine Reform im Jahr 1998 vor allem auf die konkreten Bedürfnisse der Beitrittskandidaten für den Beitrittsprozess ausgerichtet und sieht eine Aufteilung der finanziellen Mittel auf die Bereiche Verwaltungsaufbau (ca. 30 Prozent des Budgets) und Unterstützung von Investitionen zur Übernahme des EU-Besitzstandes (ca. 70 Prozent) vor;
3,5 Milliarden Euro als Hilfe im Rahmen des SAPARD-Programms für die Entwicklung der Landwirtschaft in Höhe von (500 Millionen Euro pro Jahr);
Strukturhilfen in Höhe von 7 Milliarden Euro (1 Milliarde Euro pro Jahr) im Rahmen des ISPA-Programms, mit denen die Beitrittskandidaten vor allem dabei unterstützt werden sollten, sich den Gemeinschaftsbestimmungen im Infrastrukturbereich anzugleichen, insbesondere im Verkehrswesen und im Umweltschutz. Dabei sollten sich diese Länder außerdem mit den Modalitäten der Strukturmaßnahmen vertraut machen.

Die finanziellen Hilfen für Zypern und Malta wurden eigens geregelt. Beide Länder erhiellten ca. 95 Millionen Euro für die Jahre 2000 bis 2004.

6. Auf der Zielgeraden

Am 13. Dezember 2002 hat der Europäische Rat in Kopenhagen die Beitrittsverhandlungen mit Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, der Slowakei, Slowenien, der Tschechischen Republik, Ungarn und Zypern abgeschlossen. Bulgarien und Rumänien hingegen wurde erst ein Beitrittstermin für das Jahr 2007 in Aussicht gestellt. Mit den zehn erst genannten Staaten wurde am 16. April 2003 feierlich in Athen der Beitrittsvertrag unterzeichnet und ihr Beitritt offiziell am 1. Mai 2004 vollzogen - gerade rechtzeitig, um im Juni 2004 erstmalig an den Wahlen des Europäischen Parlaments teilnehmen zu können.

Im Grunde genommen könnte man diese Erweiterungsrunde, trotz all ihrer Komplexität, bisher als einen vollen Erfolg betrachten, doch vier Problemfelder trüben diesen positiven Eindruck: die Einbindung der Türkei in den Erweiterungsprozess, der Beitritt des geteilten Zyperns, die ins Stocken geratenen internen Reformschritte der EU sowie die Entwicklung einer europäischen "Post-Erweiterungsstrategie".

7. Die Türkei: Sorgenkind der Erweiterung?

Mit der Türkei wurde bereits 1963 ein Assoziationsabkommen (so genanntes "Abkommen von Ankara") geschlossen, welches eine Beitrittsperspektive beinhaltete. Im April 1987 stellte die Türkei einen offiziellen Beitrittsantrag. In der Stellungnahme der Kommission zu diesem Antrag vom Dezember 1989 wurde die Möglichkeit der Türkei, der Gemeinschaft beizutreten, zwar nicht grundsätzlich in Frage gestellt, die Kommissare kamen jedoch aufgrund des wirtschaftlichen und politischen Umfeldes der Türkei zu dem Schluss, "dass es nicht zweckmäßig wäre, jetzt Verhandlungen mit diesem Land aufzunehmen." 1995 wurde dann die bis dahin einzige Zollunion der Europäischen Union mit einem Drittstaat begründet und die Beitrittsperspektive erneut bekräftigt.

Im Dezember 1997 hat der Europäische Rat in Luxemburg die Türkei - wohl gemerkt als einziges Land - nicht zum offiziellen Beitrittskandidaten erklärt. Die Türkei sah darin eine Diskriminierung und reagierte zunächst mit der Aussetzung des politischen Dialogs und der Nichtteilnahme an der eigentlich nur für sie geschaffenen Europa-Konferenz. Erst zwei Jahre später auf dem Europäischen Rat in Helsinki wurde die Türkei schließlich formell als Beitrittskandidaten anerkannt, was sich auch in der Schaffung einer Beitrittspartnerschaft mit der Türkei im März 2001 niederschlug. Konkrete Beitrittsverhandlungen sollen allerdings erst dann aufgenommen werden, wenn sie den politischen Teil der Kopenhagener Kriterien erfüllt.

Der Europäische Rat in Kopenhagen hat diesbezüglich im Dezember 2002 vereinbart, zwei Jahre später - also Ende dieses Jahres - erneut darüber zu entscheiden, ob die Türkei diese Voraussetzung vollständig erfüllt. Die Entscheidung wird mit Spannung erwartet.

8. Das Zypern-Problem

Die Frage des EU-Beitritts der Türkei ist kaum zu trennen von einem weiteren Problemfeld der Erweiterung: der Zypernfrage. Die Mittelmeerinsel ist seit der türkischen Invasion im Jahr 1974 in einen türkisch dominierten Norden und einen griechisch kontrollierten Süden geteilt. Allein die griechisch-zypriotische Exekutive gilt jedoch als international anerkannte Nachfolgerin der 1963 an den anhaltenden Konflikten zwischen den Volksgruppen gescheiterten Regierung der "Republik Zypern". Aus diesem Grund stellte die Regierung Klerides im Juli 1990 ihren Beitrittsantrag für die gesamte Insel. Um diesen auch faktisch realiseren zu können, legte der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, im August 2002 einen (weiteren) Plan zur Überwindung der Teilung der Insel vor. Der so genannte "Annan-Plan" sah im Wesentlichen - nach dem Vorbild der schweizerischen Konföderation - die Bildung eines gemeinsamen Staates, bestehend aus zwei weitgehend selbstständigen Teilstaaten, vor.

Nachdem über den VN-Friedensplan jedoch keine Einigung erzielt werden konnte, sollte die griechische und türkische Bevölkerung Zyperns selbst in getrennten Referenden am 24. April 2004 über die Wiedervereinigung ihrer Heimat entscheiden. Deutlich angenommen wurde der Annan-Plan mit 65 Prozent der Stimmen im Norden der Insel. Im griechischen Süden sprachen sich hingegen 75 Prozent der Bevölkerung gegen eine Wiedervereinigung Zyperns aus. Die Wiedervereinigung war somit gescheitert.

Mit dem Beitritt Zyperns am 1. Mai 2004 ist somit de facto nur der griechisch-zypriotische Inselteil der EU beigetreten. Da der rechtliche EU-Besitzstand nicht auf den Nordteil der Insel ausgedehnt wird, verläuft seither entlang der so genannten "grünen Linie" Zyperns, welche die Insel seit 1974 trennt, die Außengrenze der Europäischen Union. Um eine Isolation der Türkisch-Zyprioten zu vermeiden, gab die EU jedoch unmittelbar nach dem Scheitern des Referendum eine Finanzhilfe von 259 Millionen Euro frei, die eigentlich im Fall einer Wiedervereinigung für den Norden Zyperns vorgesehen war.

9. Interne Reformen geraten ins Stocken

Die EU musste sich ihrerseits durch institutionelle Reformen und einer Anpassung ihrer Politiken in die Lage versetzen, neue Mitglieder aufzunehmen. Durchgreifende Maßnahmen waren dringend geboten, da die für die ursprüngliche Gemeinschaft von einstmals sechs Staaten angelegten Strukturen, Verfahren und Institutionen schon allein mit den heutigen fünfzehn Mitgliedern häufig an ihre Grenzen stoßen. Im Juni 1999 formulierte daher der Europäische Rat in Köln ein Mandat und einen Zeitplan für eine Regierungskonferenz zur Behandlung institutioneller Fragen. Demnach sollte sich die für die Reform der EU einberufene Regierungskonferenz auf die von den Staats- und Regierungschefs in Amsterdam noch ungelösten Fragen (den so genannten "left-overs") beschränken, um einen zügigen Abschluss der Beitrittsverhandlungen zu gewährleisten. Die Ergebnisse jener Regierungskonferenz flossen in den Vertrag von Nizza ein, der seit dem 1. Februar 2003 Gültigkeit besitz.

Angesichts der eher kompromisshaften Ergebnisse Nizzas fügten die Staats- und Regierungschefs dem Vertragswerk eine Zukunftserklärung bei, in der sie eine klare Trennung der Kompetenzen der EU und ihrer Mitgliedstaaten, eine mögliche Einbeziehung der in Nizza nur feierlich proklamierten Grundrechtscharta in die Verträge, eine Stärkung der nationalen Parlamente sowie eine generelle Vereinfachung der Vertragsstrukturen zu notwendigen Schwerpunkten einer weiteren Reformrunde erklärten. Darauf aufbauend entwickelte die belgische Ratspräsidentschaft mit der Erklärung von Laeken im Dezember 2001 knapp 60 Fragen zur Zukunft der Europäischen Union, die in ihrer Reichweite deutlich über die von den die Staats- und Regierungschefs formulierten Punkte hinausgingen und letztlich eine Totalrevision des europäischen Integrations-Status Quo ermöglichten. Mit der Beantwortung jener Fragen wurde ein Konvent zur Reform der Europäischen Union beauftragt, dessen endgültiger "Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung Europas" am 18. Juli 2003 der italienischen Ratspräsidentschaft übergeben wurde.

Obwohl der Verfassungsentwurf des Konvents von den europäischen Staats- und Regierungschefs auf ihrem Gipfel in Thessaloniki am 19./20. Juni 2003 als eine "gute Arbeitsgrundlage" für die sich anschließende Regierungskonferenz eingestuft wurde, scheiterte diese insbesonder aufgrund des Widerstands Polens und Spaniens am 12. Dezember 2003 in Brüssel. In der wohl kürzesten Abschlusserklärung eines Europäischen Rates heißt es diesbezüglich lapidar: "The European Council noted that it was not possible for the Intergovernmental Conference to reach an overall agreement on a draft constitutional treaty at this stage. The Irish Presidency is requested on the basis of consultations to make an assessment of the prospect for progress and to report to the European Council in March."

Es ist jedoch das erklärte Ziel der irischen Präsidentschaft, noch bis Mitte Juni 2004 einen Kompromiss über den Verfassungsvertrag zu erzielen. Nach der Wahlniederlage der spanischen Regierung Aznars Mitte März 2004 und des Rücktritt des polnischen Ministerpräsidenten Miller Anfang Mai 2004 scheint eine Einigung sogar möglich.

10. Auf der Suche nach einer "Post-Erweiterungsstrategie"

Neben Bulgarien, Rumänien und der Türkei sieht sich die EU bereits mit weiteren möglichen Beitrittskandidaten konfrontiert: So wurde auch den Ländern des westlichen Balkans (Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien und Serbien-Montenegro) im Juni 1999 im Rahmen des Stabilitätspakts für Südosteuropa eine Beitrittsperspektive eröffnet, welche ein Jahr später auf dem Europäischen Rat in Feira sowie auf nachfolgenden Gipfeln (im November 2000 in Zagreb sowie im Juni 2003 in Thessaloniki) erneut bestätigt wurde. Insbesondere durch den Gipfel von Thessaloniki erhielt diese Perspektive auf eine EU-Vollmitgliedschaft auch eine praktische Dimension, da der bisherige Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess der fünf Balkanstaaten in naher Zukunft mit Elementen angereichert werden soll, die sich bereits bei der Integration der mittel- und osteuropäischen Staaten als erfolgreich erwiesen haben (insbesondere die Förderung durch PHARE, SAPARD und ISPA).

Werden die Staaten des westlichen Balkans somit derzeit offiziell als "potentielle Beitrittskandidaten" eingestuft (mit Bosnien-Herzegowina und Serbien-Montenegro befinden sich hierunter jedoch Staaten, welche auf absehbare Zeit keine ernsthafte Chance auf einen EU-Beitritt besitzen), fällt der Blick darüber hinaus auf Europas neue Nachbarschaft: Moldawien, Russland, die Ukraine, Weißrussland sowie den südlichen Mittelmeerraum. Die EU benötigt für diese Staaten dringend eine "Post-Erweiterungsstrategie", um dem Dilemma zwischen Stabilisierung und Integration zu entkommen. Die EU kann nicht den ganzen Kontinent von Lissabon bis Wladiwostok umfassen, sonst droht ihr die oft zitierte "OSZE-isierung". Die Kommission hat zu diesem Thema im Dezember 2002 mit ihrem Konzept einer "Politik der Nachbarschaft" eine erste Debatte angestoßen und ihre Vorstellungen diesbezüglich im März 2003 weiter ausgeführt. Konkrete Konzepte jenseits einer Aufnahme- oder Voraufnahmestrategie bleiben jedoch vorerst recht vage.

Eines jedoch steht fest: Die EU wird das heere Ziel einer "Ausdehnung des Sicherheitsgürtels um Europa" nicht alleine erreichen können, sondern muss stärker als bisher überlegen, auf welche Weise auch andere Institutionen (wie der Europarat oder die OSZE) aktiv mit einbezogen werden können.

11. Literaturempfehlungen

Axt, Heinz-Jürgen: Vom Wiederaufbauhelfer zum Modernisierungshelfer. Die EU auf dem Balkan, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 10-11/2003, S. 18-26.
Busek, Erhard/Mikulitsch, Werner: Die Europäische Union auf dem Weg nach Osten, Klagenfurt 2003.
Europäische Kommission: Größeres Europa - Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn (KOM (2003) 104 endg.), Brüssel 2003.
Ismayr, Wolfgang: Die politischen Systeme der EU-Beitrittsländerim Vergleich, Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. 5-6/2004, S. 5-14.
Kempe, Iris (Hrsg.): Prospects and Risks Beyond EU Enlargement. Eastern Europe: Challenges of a Pan-European Policy, Leverkusen 2003.
Kempe, Iris/Meurs, Wim van: Prospects and Risks Beyond EU Enlargement (CAP Working Paper 11), München 2002.
Lippert, Barbara: Von Kopenhagen bis Kopenhagen: Eine erste Bilanz der EU-Erweiterungspolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 1-2/2003, S. 7-15.
Meurs, Wim van: Den Balkan integrieren. Die europäische Perspektive der Region nach 2004, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 10-11/2003, S. 34-39.
Meurs, Wim van (Hrsg.): Prospects and Risks Beyond EU-Enlargement. Southeastern Europe: Weak States and Strong International Support, Leverkusen 2003.
Milbrandt, Beate: Die Finanzierung der Europäischen Union. Perspektiven für eine Osterweiterung, Baden-Baden 2001.
Prodi, Romano: Das größere Europa - eine Politik der Nachbarschaft als Schlüssel zur Stabilität (SPEECH/02/619), Brüssel 2002.
Rothacher, Albrecht: Die EU 25. Chancen, Risiken und politische Folgen der Osterweiterung, Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. 5-6/2004, S. 25-34.
Stratenschulte, Eckart D.: Das Brüsseler Illusionstheater - zu Gast in Osteuropa, in: Osteuropa, 53 (2003) 6, S. 764-776.

12. Linkempfehlungen

Website der für die Erweiterung zuständigen Generaldirektion.
Website der für die Außenbeziehungen zuständigen Generaldirektion.
Die Erweiterung aus dem Augenwinkel der irischen Ratspräsidentschaft.
Informationsangebot des Europäischen Parlaments zur Osterweiterung.
Das Auswärtige Amt zur Erweiterung.
Gemeinsame Informationskampagne von Kommission, Parlament und dem Land Niedersachsen zur Erweiterung der EU.