Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents

von Jens Hüsgen

1. Nicht perfekt, aber unverhofft

Dass nach dem vorläufigen Abschluss der Arbeit des Konvents an der europäischen Verfassung dessen Wirken von Bundesaußenminister Joschka Fischer als "historisch" beschrieben und mit den Römischen Verträgen von 1957 gleichgesetzt wurde, mag nicht verwundern. Nach den allseits als nicht ausreichend empfundenen Regierungskonferenzen von Amsterdam und Nizza glich die Aufgabe des Konvents, eine Verfassung zu erarbeiten, die von Seiten der nationalen Regierungen und den europäischen Institutionen akzeptiert werden kann, einem enormen Kraftakt. Der Konventspräsident Valery Giscard d´Estaing unterließ den Rückgriff auf ein symbolträchtiges Vokabular und bezeichnete den Verfassungsentwurf vor dem Hintergrund der Konfrontation der kleineren und größeren EU-Mitgliedstaaten und dem Beharren einzelner Mitgliedstaaten auf dem Vetorecht in verschiedenen Politikbereichen in der Endphase der Beratungen als "nicht perfekt, aber unverhofft".

Jedoch haben alle Kommentare zu dem Verfassungsentwurf des Konvents lediglich vorläufigen Charakter - der Begriff "Entwurf" macht deutlich, dass der Konvent von den EU-Mitgliedstaaten nicht beauftragt wurde, eine endgültige Verfassung auszuarbeiten. Nach weiteren Beratungen des Konvents im Juli und vor allem der im Oktober 2003 beginnenden Regierungskonferenz zur neuen Verfassung wird sich entscheiden, in welchem Umfang der Verfassungsentwurf in seiner heutigen Form zur Realität wird. Erst anschließend kann beurteilt werden, welchen Perfektionsgrad und historischen Wert die Arbeit des Konvents letztlich besitzt. Die Äußerungen z.B. des luxemburgischen Premier Jean-Claude Juncker , der auf der Regierungskonferenz weitere Änderungen am neugeschaffenen hauptamtlichen Ratspräsidenten einfordert und vom bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber , der die deutschen Bundesländer herab gestuft zu europäischen Verwaltungsprovinzen ansieht und dieses verhindern will, geben einen Vorgeschmack darauf, dass der vorgelegte Verfassungsentwurf keineswegs mit der endgültigen Verfassung identisch sein muss.

2. Die vorläufigen Ergebnisse des Konvents

Die 105 Mitglieder des Konvents mitsamt ihrer Stellvertreter haben nach fast 16 Monaten Diskussion und mehr als 100 Verhandlungstagen in Plenum und Präsidium den Verfassungsentwurf, offiziell als "Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa" bezeichnet, am Freitag, den 13. Juli 2003 vorgelegt. Die Unterzeichnung der Verfassung ist für 2004 vorgesehen, in Kraft treten soll sie 2006, ausgenommen einiger Neuerungen, wie z.B. die Verkleinerung der EU-Kommission, die für 2009 vorgesehen ist.

2.1 Verfassungsstruktur und -aufbau

Der Verfassungsentwurf ist in vier Teile gegliedert und besteht aus 460 Artikeln. Im ersten Teil werden die EU und ihre Ziele definiert. Der zweite Teil besteht aus der "Charta der Grundrechte der Union", die somit Verfassungsrang erlangt. Im dritten Teil werden die Politikbereiche und die Arbeitsweise der EU festgelegt und im letzten Teil Allgemeine und Schlussbestimmungen getroffen.

2.2 Institutionen

Das Konventspräsidium war während der Beratungen bemüht, möglichst nicht einseitig die Kompetenzen der Mitgliedstaaten zu den europäischen Institutionen und zwischen den Institutionen selbst einschneidend zu verändern. Den größten Wandel betrifft aber die EU als Institution selbst: Sie erhält Rechtspersönlichkeit und ist für die Mitgliedstaaten keine "Zwangsgemeinschaft" mehr, da erstmalig eine Ausstiegsklausel nationalen Regierungen die Möglichkeit gibt, die EU zu verlassen.

Der Rat der EU als Vertretung der Mitgliedstaaten wird in Zukunft von einem hauptamtlichen Präsidenten geführt, dessen Amtsperiode fünf Jahre beträgt und der in dieser Zeit kein nationales Amt bekleiden darf. Ihm zur Seite wird ein EU-Außenminister gestellt, der dem Rat und der Kommission angehört und damit praktisch die Aufgaben übernimmt, die bislang zwischen dem EU-Außenkommissar und dem Hohen Beauftragten der EU geteilt wurden. Zusätzlich erhält der Außenminister einen größeren Verwaltungsapparat und ein eigenes diplomatisches Korps. Darüber hinaus wird mit der Ratsformation "Allgemeine Angelegenheiten und Gesetzgebung" ein neues Abstimmungsgremium eingesetzt, das zusammen mit dem Europäischen Parlament die Gesetzgebung vornimmt.

Das Profil der EU-Kommission wird ebenso durch eine Verkleinerung auf 15 Mitglieder geschärft, jedoch tritt diese Neuerung erst 2009 in Kraft. Inhaltlich gewinnt die Kommission durch größere Kompetenzen bei der Verbrechensbekämpfung, dem Schutz des geistigen Eigentums, Energie, öffentlichen Gesundheit, Katastrophenschutz, Raumfahrt und Sport an zusätzlichem Gestaltungsspielraum.

Der Mangel an demokratischer Legitimation in der EU wird durch eine Stärkung des Europäischen Parlamentes zwar nicht aufgehoben, dafür aber vermindert. Anstatt wie bislang in 44 Feldern wird das Parlament in Zukunft in 70 Feldern Rechtsakte erlassen. Von besonderer Bedeutung ist das erstmalige Mitspracherecht in der Agrarpolitik, während bei der Steuerpolitik, Außenpolitik und Leitlinien der Wirtschafts- und Finanzpolitik das Parlament weiterhin nicht beteiligt wird.

Eine Stärkung ihrer Rechte wurde den nationalen Parlamenten zuerkannt. Im Rahmen des so genannten "Frühwarnsystems" bekommen sie die Möglichkeit, schon zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens Bedenken bezüglich der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu äußern. Durch das neu geschaffene Klagerecht vor dem Europäischen Gericht, das neben den nationalen Parlamenten auch der Ausschuss der Regionen zugesprochen bekam, gewinnt das "Frühwarnsystem" zusätzlich an Gewicht. Bezogen auf Deutschland bedeutet dies, dass der Bundestag wie auch der Bundesrat Bedenken gegen Vorschläge der Kommission, die gegen das Subsidiaritätsprinzip verstoßen, artikulieren können und bei fortschreitenden Dissens auch die Möglichkeit haben, gegen die Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof zu klagen.

Die Anerkennung des kommunalen Selbstverwaltungsrechtes ist eine weitere Neuerung, die neben dem Klagerecht der nationalen Parlamente die unteren Segmente des europäischen Mehrebenensystems schützt.

Als neue Institution wird die so genannte "Euro-Gruppe" als eigenständiges Gremium eingeführt, das seinen Vorsitz als "Mr. Euro" für zwei Jahre wählt.

2.3 Prozesse

Die zukünftigen Abstimmungsmechanismen waren und sind einer der am stärksten umkämpften Verhandlungsgegenstände. Das Prinzip der Einstimmigkeit bzw. des Vetorechts konnte nicht zugunsten einer Effizienzsteigerung in der EU völlig aufgegeben werden. Zwar gilt das Mehrheitsprinzip als genereller Entscheidungsmodus, jedoch sorgten handfeste nationale Interessen dafür, dass in sensiblen Politikfeldern wie Außen- und Sicherheitspolitik, Einwanderung und Steuern vorläufig weiterhin an der Einstimmigkeit im Rat festgehalten wird.

Für Mehrheitsentscheidungen im Rat wird in Zukunft das Instrument der "doppelten Mehrheit" verwendet. Um diese zu erreichen, müssen mindestens 13 der 25 Mitgliedstaaten für einen Vorschlag votieren und zugleich mit diesen Stimmen mindestens 60 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren.

Eine weitere Stärkung des Europäischen Parlaments bedeutet das Wahlrecht für die Einsetzung des Kommissionspräsidenten. Dieser wird zwar weiterhin von den Staats- und Regierungschefs vorgeschlagen, kann aber nur mit Zustimmung des Parlaments sein Amt ausüben.

3. Die vorläufigen Ergebnisse des Konvents aus der Sicht des Bürgers

Es ist äußerst zweifelhaft, dass dieser Verfassungsentwurf, so er denn in weiten Zügen die endgültige Verfassung darstellt, die europäische Politik zu einem Alltagserlebnis macht. Der Text selbst ist, vor allem im dritten Teil, für einen nicht einschlägig "vorbelasteten" Bürger kaum zu verstehen und erfordert ein hohes Maß an Sachkenntnis bezüglich der Institutionen und Entscheidungsmechanismen der EU. Der Aufbau des Verfassungsentwurfs ist unübersichtlich, so ist z.B. kaum nachzuvollziehen, warum die "Charta der Grundrechte der Union" als zweiter Teil des Entwurfs zwischen "Definition und Ziele der EU" und die "Politikbereiche und Aufgaben der Union" platziert wurde und nicht nach dem Vorbild des deutschen Grundgesetzes die Verfassung einleitet. Für weitere Verwirrung dürfte die fehlende klare Kompetenzabgrenzung zwischen den europäischen Ebenen sorgen - für den Bürger bleibt es somit auch zukünftig weitgehend im Dunkeln, wer wofür und warum in Europa zuständig ist. Zusätzlich wird dem Leser das Studium des Verfassungstextes durch inhaltliche Überschneidungen und darauf folgende Unstimmigkeiten zwischen den Teilen des Entwurfs unnötig erschwert. So finden sich die ausschließlichen und geteilten Kompetenzen im dritten Teil der Verfassung in einer anderen Reihenfolge wieder als im ersten Teil.

Ebenso ist es fraglich, ob eine neue Verfassung in der Form des Entwurfs dazu beiträgt, eine europäische Öffentlichkeit zu erzeugen. Der hauptamtliche Präsident wie auch der Außenminister können nur öffentlich wirksam werden, wenn der Status mit weitreichenden Kompetenzen verbunden wird. Sollten beide Ämter in der Praxis letztlich nicht über den Rang des "Frühstücksdirektors" hinausreichen, ist eher eine Beschädigung der EU zu erwarten. Doch auch für den Fall eines starken Präsidenten und Außenministers gilt, dass die öffentliche Aufmerksamkeit im Verbund mit dem Kommissionspräsidenten durch drei geteilt werden muss. Europa bekommt also statt einem drei Gesichter.

Eine weitere Neuerung und Stärkung der Bürgerrechte betrifft das Bürgerbegehren. Wenn mindestens eine Million Unterschriften aus mehreren EU-Ländern organisiert werden können, muss sich die EU-Kommission mit dem jeweiligen Thema befassen. Inwiefern sich die Kommission von einem solchen Begehren der Bürger beeindrucken lässt, kann nicht vorhergesagt werden, jedoch würde eine erfolgreiche Bürgerinitiative europäisches Engagement bezeugen und fördern.

Einen großen Schritt nach vorne macht die EU durch den Verfassungsentwurf bei der demokratischen Legitimation, vor allem durch die Stärkung des Europäischen Parlamentes. Dass der Kommissionspräsident weiterhin von den Staats- und Regierungschefs vorgeschlagen wird, verhindert jedoch einen Wahlkampf auf europäischer Ebene, bei dem die jeweiligen Parteien mit eigenen Kandidaten und Programmen nicht nur ihr Profil schärfen, sondern darüber hinaus zu der Erzeugung einer europäischen Öffentlichkeit hätten beitragen können.

Ein Fortschritt gelang dem Konvent auch in der Transparenz bei der Entscheidungsfindung. So wird bei den Schlussberatungen im Rat öffentlich getagt. Auch wenn der Entscheidungsfindungsprozess damit für den Bürger im Dunkeln verbleibt, kann immerhin nachvollzogen werden, welcher Mitgliedstaat sich für oder gegen einen Vorschlag entschieden hat.

Inwiefern die institutionellen und prozeduralen Veränderungen die Effizienz der EU steigern können, müsste sich erst noch erweisen. Die Regierungskonferenz befindet letztendlich über den Verfassungsentwurf und es ist noch offen, ob diese "kurz, knackig, intensiv und ergebnisorientiert" sein wird, wie es Außenminister Fischer prophezeit oder aber mit einer weiteren "langen Nacht der Messer" endet, in der sich die nationalen Regierungen lediglich auf Erhaltung des status quo oder auf einen Minimalkonsens einigen können.

4. Literaturempfehlungen

• Decker, Frank: Parlamentarisch, präsidentiell oder semi-präsidentiell? Der Verfassungskonvent ringt um die künftige institutionelle Gestalt Europas, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 1-2/2003, S. 16-23
• Fischer, Klemens H.: Konvent zur Zukunft Europas. Texte und Kommentar einschließlich Begleit-CD-ROM mit Gesamtdokumentation, Baden-Baden 2003
• Giering, Claus (Hrsg.): Der EU-Reformkonvent - Analyse und Dokumentation, Gütersloh/München 2003 (CD-ROM)
• Matl, Wolfgang/Puntscher-Rieckmann, Susanne/Schweitzer, Michael (Hrsg.): Der Konvent zur Zukunft der Europäischen Union, Wien 2003

5. Linkempfehlungen

• Website des Verfassungskonvents.
• Die Zukunft der Europäischen Union - die Website der Regierungskonferenz.
• Eine Verfassung für Europa - umfangreiches Dossier von europa-digital.de.
• Online-Angebot des Centrums für angewandte Politikforschung (CAP) zum Konvent.

© Jens Hüsgen, letzte Überarbeitung: Januar 2004. Die Verwendung von Inhalten ist für Ausbildungszwecke und nicht-kommerzielle Zwecke gestattet, vorausgesetzt, die Quelle wird angegeben.