1. Standortbestimmung der GASP
Der Irak-Krieg
im vergangenen Jahr hat erneut die Spannungslage und den derzeitigen Standort
der "Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik" der Europäischen
Union (GASP) 
bzw. der "Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik"
(ESVP)
offen gelegt. Die nach Grundlage der EPZ von 1972 und durch den Maastrichter
Vertrag entstandene 2. Säule der GASP offenbarte erneut die mangelnde
Konsens-, Problembearbeitungs- und Handlungsfähigkeit der EU.
Basierte das eigentliche Konzept der GASP auf der Erkenntnis, dass keiner der europäischen Staaten allein mehr stark genug ist, die Welt zu bewegen, sollte durch Koordinierung und Kooperation innerhalb der europäischen Außenpolitik ein machtpolitisch starkes und gleichzeitig verantwortungsbewusstes Europa entstehen. Stattdessen ist die EU als Akteur auf der internationalen Bühne noch nicht handlungsfähig genug, stand in der Vergangenheit oftmals der Ohnmacht gegenüber und muss daher dringend institutionell verbessert und militärisch verstärkt werden.
Einen eher positiven Eindruck hinterlässt die GASP immer dann, wenn sich die Mitgliedstaaten in wesentlichen Punkten einig sind bzw. parallele Interessen verfolgen und es sich in der Vergangenheit um geographische für Europa eher periphere Fragestellungen handelte. Wenn die USA ähnliche Interessen hegte oder aber ein relatives Desinteresse am sicherheitspolitischen Thema zeigten oder noch ausreichend Zeit für eine Abstimmung der Mitglieder innerhalb der GASP gegeben war, kam es eher zu konstruktiven Lösungen.
Das Nichtvorhandensein von einer oder mehrerer dieser Voraussetzungen führte unweigerlich zu Problemen. So schaffte es die EU nicht alleine, die Konflikte im eigenen "Hinterhof" Jugoslawien und Kosovo beizulegen und verwehrte sich damit selber den erwarteten Aufstieg Europas zur gestaltenden Macht. Vielmehr ließ sich dessen relative politische, aber auch militärische Schwäche nicht mehr verbergen. Es gelang nicht Militäroperationen in Mazedonien, Kosovo und Bosnien eigenständig zu übernehmen, ohne Rückgriff auf US-Militärkomponenten. All dies brachte die militärische Unfähigkeit Europas zum Vorschein und besonders die Kosovo-Auseinandersetzung machte die Kluft in Hinblick auf die Militärtechnologie zwischen den USA und Europa deutlich.
Trotz einem Verteidigungsbudget von knapp 150 Milliarden Euro, stoßen die Europäer mit ein paar tausend Soldaten auf dem Balkan schon an die Grenze ihrer Leistungsfähigkeit. Teilten sie sich die Arbeit, z.B. durch den Verzicht auf jeweils eigene 3-Sparten-Armeen und durch eine Gemeinsame Rüstungsindustrie und EU-Armee, dann könnten sie die Effizienz unter verringerten Rüstungsausgaben steigern. Zwischen dem von den Regierungen formulierten Anspruch einer GASP und der Realität klafft eine gewaltige Lücke. Hinzukommen muss auch der Wille und ein Eintreten für die Ziele. Dafür bedarf es der Abstellung der schon seit längerem festgestellten Defiziten und einer Agenda zur Lösung der Probleme. Eine fehlende militärischer Modernisierung, eine desaströse Ausrüstung der Streitkräfte, aber auch die fortschreitende sicherheitspolitische Kleinstaaterei wären da zuvörderst zu nennen.
Die GASP ist in einen schleppenden Gang verfallen, dem oft die Orientierung zu fehlen scheint und deren Problemlösungskapazitäten manchmal überfordert werden. Im Irak-Konflikt bildeten sich verschiedene Pro- und Contra-Koalitionen. Ein zunehmender Partikularismus verstärkt die Einigkeit in der europäischen Außenpolitik ebensowenig. Dieser verstärkenden Renationalisierung der europäischen Außenpolitik, die dabei besondere Erinnerungen und spezifische Interessen der einzelnen Nationen wieder ein größeres Gewicht zukommen lässt, als dies für eine GASP verkraftbar ist, kann Spaltungen wie die im Irak-Krieg hervorrufen.
Die Europäische Union könnte durchaus einen ihr doch "charakteristisch kooperativen Problemlösungsstil in multilateralen Zusammenhängen"[1] im Bereich der GASP stärker anvisieren und diesen forcieren. Sie bringt international genug Gewicht und Glaubwürdigkeit auf die Waage, dass die EU mit eindeutigen Vertragsgrundlagen, stärkeren materiellen Ressourcen und einer verbesserten Definition der gemeinsamen Interessen, sowie der Ziele und Aufgaben der GASP, sich nicht von der Macht abwenden müsste, wie es Robert Kagan schreibt.[2] Uneinigkeit in diesem Prozess bedeutet dabei das Scheitern - zuletzt praktisch am Beispiel des durch nicht ausräumbare Konflikte gescheiterten Europäischen Verfassungsentwurfes (VVE) miterlebt.
Nicht
nur alle Beschlüsse im Bereich der GASP erfordern grundsätzlich
Einstimmigkeit im Europäischen Rat, dessen Blockadepotential die Effizienz
der GASP senkt.[3] Auch
die Diskussion um einen gemeinsamen europäischen Sicherheitsratssitz
birgt Zerrissenheit und Disharmonie in sich. Gerhard Schröder
forderte letztlich einen ständigen deutschen Sitz. Frankreich und Großbritannien
wiederum halten an ihrem ständigen Sitz im Sicherheitsrat fest. Jedoch
ist eine Installierung eines gemeinsamen europäischen ständigen
Sitzes im UN-Sicherheitsrat zur stärkeren Herausbildung der GASP damit
verbunden, dass Frankreich und GB ihren ständigen Sitz aufgeben müssten.
Diesen Egoismus zu überwinden und die vermeintlich nationalen Interessen
europäisch zu definieren, muss das Ziel für eine gemeinsame europäische
Außenpolitik werden.
Eher müsste die GASP mehr sein als die Summe der Einzelstaaten. Erfolgreich kann sie eigene europäische politische Initiativen und Offensiven nur dann starten, wenn die europäischen Staaten einen ernsthaften Schlussstrich unter die Querelen der Vergangenheit ziehen und mit einem aufrichtigen Willen an einer europäischen Position arbeiten und dabei nicht mit mehreren Stimmen sprechen und sich nicht wieder in "Altes" und "Neues" Europa dividieren lassen. In wesentlichen Fragen muss Europa mit einer Stimme reden, um so entscheidungsfähig zu bleiben.
Die Einsetzung eines "Hohen Vertreters", die eines möglichen europäischen Außenministers, als auch die Verabschiedung der gemeinsamen Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) "A secure Europe in a better world" beim Europäischen Rat von Brüssel im Dezember 2003, sind gute Wege hin zu einem funktionierendem Entscheidungszentrum der EU und einem Abbau des vorhandenen Problemlösungsdefizits. So dürfen solch graduelle Fortschritte und Erfolge keinesfalls übersehen werden. Zu nennen wäre darüber hinaus die Stabilisierungsmission für Mazedonien (Operation "Concordia"), die erste friedenserzwingende Mission der EU unter französischer Führung in der Bürgerkriegsregion der Demokratischen Republik Kongo, die Übernahme der SFOR-Mission in Bosnien-Herzegowina durch die EU und den Friedensplan für den Nahen Osten ("Road Map"), der zu wesentlichen Teilen von den Europäern entwickelt wurde.
Eines ist klar: Die jetzige Struktur der
GASP darf nicht das Ende der Entwicklung sein, vor allem vor dem Hintergrund
der Schwierigkeiten und großen Herausforderungen der gemeinsamen Koordinierung
europäischer Außenpolitik nach dem Beitritt der mittel- und osteuropäischen
Länder ab dem 01. Mai 2004 .
Eine Heterogenisierung durch die Osterweiterung durch Staaten mit unterschiedlichen
und nur schwer verkoppelbaren außenpolitischen Problemlagen, Traditionen
und Sichtweisen, ist kaum zu bestreiten. Doch anstatt Krisenszenarien heraufzubeschwören,
sollten lieber Kraftanstrengungen aufgewandt werden, um die Beschaffenheit
der zukünftigen Handlungsfähigkeit der GASP-Qualität zu organisieren
und zu planen. Wird die EU als Akteur weiter "unentschlossen, unpräzise,
uneinheitlich, ohne nennenswerte Wirkung"agieren, wie es Werner Weidenfeld
bereits 1989 beklagte[4],
oder will sie mehr sein als eine regionale Macht, die darum besorgt ist,
dass es an oder in der Nähe ihrer Grenzen "keinen Ärger gibt"?
Die Sicherheitsstrategie als Gegenstück zur amerikanischen National Security Strategy, als Novum in der Geschichte der EU, dessen Performanz sich erst noch beweisen muss, kann doch jetzt schon als Orientierungslinie und strategisches GASP-Konzept angesehen werden. Gemeinsame Konfliktprävention, das Prinzip des Multilateralismus und wirksame Krisenbewältigung durch die Aufrechterhaltung der europäischen Handlungsfähigkeit sind Leitlinien einer GASP, die es zu erzielen gilt. Nur mit dieser der Sicherheitsstrategie durchziehender Prägung eines Grundverständnisses von umfassender, gemeinsamer und vorbeugender Sicherheitspolitik, kann die 2. Säule der EU wieder an Effektivität und Kraft gewinnen, indem präventiv, rechtzeitig und vor allem gemeinschaftlich agiert wird, statt mit Unfähigkeit zu reagieren. So klärt sich hoffentlich in Zukunft die Ungewissheit nach Europas außenpolitischem Auftritt – und die Frage: Kann die EU als wirtschaftlich etablierter Akteur militärische, sicherheits- und außenpolitische Gestaltungsmacht hinzugewinnen oder bleibt sie eher auf dem Gebiet der GASP weiter ein Statist auf der Weltbühne?[5]
Nur bei Aktionen, die gemeinsam als Gemeinschaftsvorhaben durchgeführt werden und nicht bloß auf der Ebene intergouvernementaler Übereinkünfte, bei der Anwendung des Instrumentes der gemeinsamen Standpunkte[6], Strategien und Aktionen, um die jeweiligen Außenpolitiken in Einklang zu bringen, und bei flexibleren Ansätzen, die eine Einstimmigkeit im Europäischen Rat nicht immer nötig machen, kann eine Steigerung der Problemlösungsfähigkeit und der Effektivität erzielt werden.
Ein konkretes Beispiel für Verhandlungsmodifikation der GASP bietet der Gemeinsame Standpunkt des Ratesvom 2. April 2004 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus[7]. Denn, ein strategisches Frühwarnsystem in Kombination mit zivilen Mitteln und Ressourcen macht ein verbindliches Problemlösungskonzept notwendig. Zudem, die sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen in den Außenpolitiken schließen ein nicht-militärisches Krisenmanagement und Terrorismus-Frühwarnsystem keinesfalls aus. Im Gegenteil, es ist Bestandteil für die notwendige politische Orientierung und strategische Richtung, die auch Gemeinsame Aktionen der GASP sicherstellen und dabei den jeweiligen institutionellen Rahmen berücksichtigen.
Wie lassen sich Verhandlungen der GASP zum Ergebnis eines Gemeinsamen Standpunktes hin beschreiben?
Nach dem Modellentwurf von Scharpf handelt es sich um ein "Problemlösen"[8], das mit einer Konzentration auf die Nutzenproduktion hier einen Gemeinsamen Standpunkt als Ergebnis entwickelt. Dabei wirken die Akteure wechselseitig im Problemlösungsprozess auf ein gemeinsames Ergebnis mit einer guten Lösung[9] hin. Bei solchen wahrheitsorientierten[10] Verhandlungen verhindern die Eigeninteressen (Ressourcen, Ziele) nicht die gemeinsamen Entscheidungen und deren Umsetzung, weil die Schaffung von verbindlichen Arrangements[11] im Vordergrund steht. Im weiteren Sinne ist das Instrument Gemeinsamer Standpunkt (Art. 15 EUV)[12] ein solches Arrangement, unter der Vermutung, "die Stärke des Problemlösens ist die Stärke gemeinsamen Handelns"[13] der GASP. Jedoch, die konzertierte Handlungsfähigkeit von Akteuren in der GASP ist als ungesichert zu betrachten. Denn, sie ist abhängig von den institutionellen Rahmenbedingungen und den Handlungsorientierungen der Akteure sowie der konkreten Praxis der Kommunikation und Interaktion der Akteure auch bei gemeinsamen Aktionen der GASP. "Bei einer bestimmten Akteurkonstellation verändert sich das zu erwartende politische Ergebnis, wenn der institutionalisierte Interaktionsmodus variiert wird – und umgekehrt würde ein bestimmter Interaktionsmodus bei manchen Konstellationen zu effektiven politischen Lösungen führen, bei anderen jedoch nicht."[14] Mit anderen Worten, die Interaktionsform des institutionellen Umfeldes der GASP ist dabei genauso wichtig wie die Akteurkonstellation. Dabei sind die "Steuerungssignale"[15] im Wechselspiel einzelner Akteure beim "Problemlösen" nach Scharpf eine wesentliche Voraussetzung und spielen wohl auch in der Institution "GASP" eine essentielle Rolle.
Die Steigerung der Problemlösungsfähigkeit und Förderung von Effektivität bei dem Zusammenspiel innerhalb der Institution "GASP" kann mit dem Modell des Akteurszentrierten Institutionalismus "Verhandlungen" beschrieben werden, denn "die systematische Kombination von Untersuchungen über Akteurkonstellationen mit der Analyse von Interaktionsformen gibt uns extrem leistungsfähige Werkzeuge zur Erklärung der Ergebnisse bestimmter politischer Interaktionen an die Hand. Wir sind sogar noch unbescheidener und erwarten darüber hinaus, dass uns diese Werkzeuge in die Lage versetzen, allgemeinere und praktisch nützliche Folgerungen über die Fähigkeiten unterschiedlicher institutioneller Strukturen zur effektiven Lösung verschiedener Arten von Politik-Problemen zu gewinnen."[16] Somit fördern Gemeinsame Standpunkte Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und steigern die Umsetzungen internationaler Vereinbarungen. Unser optimistischer Ausblick, dass es mit der Institution "GASP" eher zu einer realistischen Einschätzung von Möglichkeiten von Maßnahmen im Terrorismusfrühwarnsystem geben kann, lässt sich nach dem Modell von Scharpf nachvollziehen. Die Resultate langfristig in der Praxis zur Anwendung kommen zu lassen, obliegt weiterhin den einzelnen Staaten und Organisationen.
[1]
Müller-Kraenner, Sascha: Diesseits des transatlantischen Verhältnisses,
in: FR v. 10.11.2003, S. 8.
[2]
Vgl. Kagan, Robert: Macht und Ohnmacht. Amerika und Europa in der neuen
Weltordnung, Berlin 2003.
[3]
Selbst im Verfassungsentwurf wurde in allen wesentlichen Fragen am Einstimmigkeitsprinzip
im Ministerrat in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik festgehalten.
[4]
Weidenfeld, Werner: Zur außen- und sicherheitspolitischen Rolle Westeuropas
in der internationalen Politik, in: Werner Weidenfeld u.a.: Die Architektur
europäischer Sicherheit: Probleme, Kriterien, Perspektiven, Gütersloh
1989, S. 7-22 (19).
[5] Vgl. Gompert,
David C.: Akteur oder Statist. Die Rolle der Europäischen Union auf
der Weltbühne, in: Internationale Politik, 57 (2002) 1, S. 17-22.
[6]
Ihre Festlegung hat zunächst also lediglich eine interne Wirkung, kann
aber dann zu unterschiedlichen Aktivitäten oder auch zu gemeinsamen
Aktionen führen.
[7] Vgl.
Quelle.
[8]
Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interaktionsformen, Akteurzentrierter Institutionalismus
in der Politikforschung, Opladen 2000, S. 211ff.
[9]
Vgl. ebd., S. 224.
[10] Vgl ebd, S. 223.
[11]
Vgl ebd., S. 225.
[12] Vgl. Quelle.
[13]
Vgl ebd., S. 221.
[14] Ebd.,
S. 94.
[15] Vgl. Scharpf, Fritz
W.: Grenzen der institutionellen Reform (Discussion Paper IIM/LMP 86-5),
Berlin 1986, S. 10f.
[16] Vgl.
Scharpf, Fritz W.: Interaktionsformen, Akteurzentrierter Institutionalismus
in der Politikforschung, Opladen 2000, S. 94.
© Karin Happek, M.A. und Alexander Stock, letzte Überarbeitung: März 2005. Die Verwendung von Inhalten ist für Ausbildungszwecke und nicht-kommerzielle Zwecke gestattet, vorausgesetzt, die Quelle wird angegeben.