| Schengen-Abkommen von Kathrin Joester |
1984 wurde vom Europäischen Rat in Fontainebleau das Programm "Europa der Bürger" verabschiedet, welches Maßnahmen beinhaltet, die dazu dienen sollen, Europa und seine Bürger einander näherzubringen. Eine der Forderungen dieses Programms war es bis zur Schaffung des Binnenmarktes die Grenzkontrollen für Personen innerhalb der EU ( damals noch EG) abzuschaffen, um die Freizügigkeit von Personen innerhalb der Gemeinschaft und damit eine der vier Freiheiten des Binnenmarktes zu gewährleisten. Wie bei fast allen Projekten und Ideen, die auf europäischer Ebene angeregt werden, gab es auch bei der Errichtung eines Europas ohne Schlagbäume unterschiedliche Meinungen über die Art und Weise der Umsetzung dieses Projektes. Dabei spielten damals und teilweise auch noch heute Sicherheitsbedenken die entscheidende Rolle. Den Anfang zur Umsetzung machten Frankreich und die BRD, die bereits im Juli 1984 miteinander vereinbarten, den zwischenstaatlichen Reiseverkehr zu erleichtern. Kurz darauf beteiligten sich auch Belgien, Luxemburg und die Niederlande, so dass bereits ein Jahr später am 14.Juni 1985 das erste Schengener Abkommen unterzeichnet wurde (benannt nach dem Ort Schengen in Luxemburg). Es beinhaltet neben kurzfristig durchzuführenden Maßnahmen (Titel I Artikel 1-16), wie der Beschränkung auf Sichtkontrollen im zwischenstaatlichen Personenverkehr und einem verstärkten Informationsaustausch im Rahmen der Kriminalitätsbekämpfung einen zweiten Titel ( Titel II Artikel 17-33), der die langfristigen Ziele beschreibt. Diese Ziele bestehen darin, schrittweise die Binnengrenzkontrollen abzuschaffen und umfassende Ausgleichsmaßnahmen, mit dem Ziel zu treffen, die innere Sicherheit der teilnehmenden Länder auch weiterhin zu gewährleisten. Das Kontrolldefizit, welches entsteht, wenn Personen sich frei und ungehindert zwischen verschiedenen Ländern bewegen können, soll ausgeglichen werden durch Kontrollen an den Außengrenzen des Schengen-Raumes, eine Vereinheitlichung der Visapolitik, Zusammenarbeit bei der Asylpolitik, sowie die grenzübergreifende Zusammenarbeit von Polizei und Justiz. Dieses erste Abkommen wurde außerhalb des vertraglichen Rahmens der EU geschlossen und am 19.07. 1990 durch das Schengener Durchführungsabkommen konkretisiert. In diesem ergänzenden Abkommen werden die Durchführung und die Voraussetzungen, unter denen der freie Personenverkehr gewährleistet wird, geregelt. Dazu gehörte auch die Einrichtung eines Exekutivausschusses mit der Aufgabe die Anwendung von Schengen II zu regeln und zum gegebenen Zeitpunkt sein Inkrafttreten zu beschließen. Ursprünglich sollte Schengen II mit der Vollendung des Binnenmarktes zum 1.1.1993 in Kraft treten. Die bis dahin zu bewältigenden Aufgaben erwiesen sich jedoch als so umfangreich, das dieser Prozess fünf Jahre in Anspruch nahm und Schengen I und II erst am 26.3. 1995 in Kraft treten konnten. Dabei spielten vor allem die schon angesprochenen erheblichen Sicherheitsbedenken eine gravierende Rolle. Besonders ausgeprägt waren die Vorbehalte in Frankreich, wo z.B. die liberale Drogenpolitik der Niederlande als Argument gegen eine vollständige Öffnung der Grenzen angeführt wurde. Seit dem Inkrafttreten des Schengen-Übereinkommens gilt für die sich innerhalb der Binnengrenzen des Schengen-Raumes aufhaltenden Personen: "Die Binnengrenzen dürfen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden." (Artikel 2) Es gibt einheitliche Visa, die für den gesamten Raum gültig sind, Asylanträge, die in einem Land abgelehnt wurden, werden in den anderen nicht mehr angenommen und es wurde das Schengener Informationssystem errichtet (SIS) errichtet. Das SIS ist eine Datenbank, die dem Informationsaustausch im Zusammenhang mit Einreise, Visaerteilung und polizeilicher Zusammenarbeit dient. Es werden Daten gesammelt und zum Zweck der grenzüberschreitenden Kriminalitätsbekämpfung ausgetauscht. Bis heute sind, abgesehen von Großbritannien und Irland, alle Mitglieder der EU dem Schengen-Übereinkommen beigetreten. Den Anfang machte 1990 Italien, dann kamen 1991 Spanien und Portugal, 1992 Griechenland, 1995 Österreich, sowie 1996 Schweden, Finnland und Dänemark. Weitere Vertragsparteien des Übereinkommens sind seit 1996 auch Island und Norwegen, die zusammen mit den anderen nordischen Ländern eine Passunion bilden, d.h. die Bürger Skandinaviens können sich innerhalb dieser Länder frei bewegen.
Wie eingangs erwähnt fand dies alles jedoch außerhalb des vertraglichen Rahmens der EU statt. Dies änderte sich erst mit dem Vertrag von Amsterdam, der eine Integration des Schengen-Besitzstandes in den EU-Vertrag regelt. Der Schengen-Besitzstand besteht aus den beiden Übereinkommen Schengen I und II sowie aus den vom Exekutiv-Ausschuss angenommenen Beschlüssen und Erklärungen. Der Amsterdamer Vertrag sieht vor, dass dieser Besitzstand, der zur Verwirklichung der persönlichen Freizügigkeit der EU-Bürger beiträgt, ab dem 1. Mai 1999 in den Rahmen der EU einbezogen wird. Dafür wurde im Rahmen des EG-Vertrages der neue Titel IV Artikel 61-69 ( Visa, Asyl,Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr) geschaffen und der Schengen-Besitzstand somit zu einem Teil des "aquis communautaire" der Eupäischen Union. (siehe auch EUV Protokoll 2: Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes in den Rahmen der Eropäischen Union). Eine Ausnahme stellen in diesem Fall nur Großbritannien und Irland dar, die sich auch weiterhin vorbehalten,an ihren Grenzen Personenkontrollen durchzuführen. Diese Sonderregelung ist niedergelegt in EUV Protokoll 3 und 4. Des weiteren wurden dem Rat die bisherigen Aufgaben des Exekutiv-Ausschusses, der bisher über die Anwendung der Bestimmungen wachte, übertragen. Bezüglich der Entscheidungsverfahren wurde die folgende Regelung getroffen: Während einer Übergangszeit von fünf Jahren beschließt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission oder eines Mitgliedsstaats. Nach Ablauf dieser Frist erhält die Kommission das alleinige Initiativrecht und der Rat beschließt einstimmig, welche Bereiche, die unter Titel IV zusammengefasst sind,mit Mehrheit und welche mit Einstimmigkeit entschieden werden sollen. Mit den Schengen-Ländern Island und Norwegen, die nicht der EU EU angehören, wurde am 18. Mai 1999 ein Übereinkommen unterzeichnet, das vorsieht, die beiden Länder an der Umsetzung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands zu beteiligen und sie somit in den Raum des freien Personenverkehrs einzubeziehen.
"Bei den Verhandlungen über die Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten in die Europäische Union gelten der Schengen-Besitzstand und weitere Maßnahmen, welche die Organe im Rahmen seines Anwendungsbereiches getroffen haben, als ein Besitzstand, der von allen Staaten, die Beitrittskandidaten sind, vollständig zu übernehmen ist." (Artikel 8, Protokoll 2 EU-V) Das Übereinkommen von Schengen ist also ein Teil des gemeinschaftlichen Besitzstandes der EU, des "aquis communautaire", und die Beitrittsländer haben die Pflicht, die darin enthaltenen Bestimmungen umzusetzen. Gleichzeitig ergibt sich damit für die Einwohner der Beitrittsländer das Recht auf persönliche Freizügigkeit und darin wird von vielen EU-Bürgern und ihren Regierungen ein Sicherheitsrisiko gesehen. Schengen ist eines der europäischen Projekte deren Auswirkung und Nutzen die Bürger der EU unmittelbar erfahren. Die EU hätte nach Beitritt aller jetzigen Kandidaten eine gemeinsame Grenze mit Ländern wie Russland, Iran, Irak und Syrien. Diese Vorstellung schreckt viele Bürger ab und es werden Bedenken geäußert, wie die Grenzen zu diesen Ländern effektiv kontrolliert werden können. Abhilfe sollen auch in diesem Fall Übergangsfristen schaffen, ebenso wie bei der Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus den Beitrittsländern.
© Kathrin Joester, letzte Überarbeitung: März 2003. Die Verwendung von Inhalten ist für Ausbildungszwecke und nicht-kommerzielle Zwecke gestattet, vorausgesetzt, die Quelle wird angegeben. |