| Subsidiarität von Dirk Reiner |
Das Subsidiaritätsprinzip in Europa hat die Aufgabe, als Ordnungsprinzip die Kompetenzabgrenzung zwischen der Europäischen Union, den Mitgliedstaaten und den Ländern bzw. Regionen zu gewährleisten. Somit ist die Subsidiarität ein Garant für ein bürgernahes Europa.
Der Grundgedanke der Subsidiarität und die in ihm verkörperte Idee reichen sowohl theologisch, philosophisch als auch politisch weit zurück. Thomas von Aquin bemerkte, "daß eine übertriebene Vereinheitlichung und Gleichschaltung den Bestand des aus verschiedenen Gebilden zusammengesetzten Gemeinwesens bedroht". Eine erste relativ konkrete Ausprägung erfuhr das Subsidiaritätsprinzip dann erst in der päpstlichen Sozialenzyklika "Quadragesimo Anno" vom 15. Mai 1931. Die Formulierung des Subsidiaritätsprinzip lautet:"... Wie dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf, so verstößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen; zugleich ist es überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung. Jedwede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen und aufsaugen." Es wäre aber verfehlt das Subsidiaritätsprinzip ideologisch verengend allein auf die katholische Soziallehre zurückzuführen, denn Aspekte des Subsidiaritätsprinzips finden sich auch in der protestantische Kirche und im calvinistisches Kirchenrecht wieder. Allerdings wurde die Formulierung des Subsidiaritätsprinzips 1931 unter dem Eindruck der aufkeimenden totalitären Staaten erlassen und sollte Einzelpersonen, die Familie und gesellschaftliche Zwischengebilde vor dem Staat in Schutz nehmen.
Die Aufgabenverteilung zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten erfolgt nach föderativen Grundsätzen. Im politischen System der Bundesrepublik werden die Rechte der Länder gegenüber dem Bund durch den Föderalismus gestärkt. Das Ziel des Föderalismus ist es somit die Kompetenzen der Bundesregierung zu begrenzen (In Großbritannien wird der Begriff Föderalismus dagegen mit einem Machtzuwachs der Zentralregierung, bzw. mit einem Brüsseler Zentralismus gleichgesetzt). Mit der Einführung neuer Gemeinschaftspolitiken wuchs unter den deutschen Ländern die Sorge, daß eine Kompetenzverlagerung von den Mitgliedstaaten nach Brüssel, eine schleichende Aushöhlung ihrer Zuständigkeiten zur Folge hat. Es verwundert daher nicht, daß die deutschen Länder aufgrund ihrer historischen Erfahrungen den Entwurf der niederländischen Präsidentschaft zur Politischen Union vom 24.09.1991, der ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorsah, "sofern und soweit diese Ziele wegen des Umfangs oder der Wirkung der in Betracht gezogenen Maßnahmen besser auf Gemeinschaftsebenen erreicht werden können" ablehnten. Die deutschen Bundesländer lehnten ein so formuliertes Subsidiaritätsprinzip ab, da es ihrer Ansicht nach nicht für eine Kompetenzbeschränkung der Gemeinschaft gesorgt hätte. Vielmehr erschien ihnen ein so formuliertes Subsidiaritätsprinzip als Rechtfertigung für das Handeln der übergeordneten Ebene. Aus diesem Grund wurde die Konzeption der von den Gemeinschaftsorganen vorgelegten Subsidiaritätsentwürfe (insbesondere von den deutschen Bundesländern) kritisiert, weil diese mit der Einführung des Subsidiaritätsprinzips eine klare Kompetenzbeschränkung der Befugnisse der Gemeinschaft erreichen wollten. Daher versuchten die deutschen Länder eine am klassischen Subsidiaritätsverständnis orientierte und dem Notwendigkeitskriterium entsprechende Fassung des Subsidiaritätsprinzip zu erreichen, die als Schutz für die mitgliedstaatlichen Kompetenzen, und so auch für die eigenen Zuständigkeiten fungieren sollte. In der Entschließung des Bundesrates (BR-Dr 680/91) zu den EG- Regierungskonferenzen heißt es dazu: "Das Subsidaritätsprinzip muß als allgemeines Handlungsprinzip im Vertrag an zentraler Stelle klar und unzweideutig im Sinne einer kompetenzregulierenden Schranke verankert werden. Die bisher vorgesehene Formulierung (Art. 3b des Präsidentschaftsentwurfs) ist unter keinen Umständen akzeptabel. Sie verkehrt die Intention des deutschen Vorschlags in ihr Gegenteil." Die deutsche Länderkammer ließ keinen Zweifel daran, daß die geforderte Einfügung einer effektiven Kompetenzabgrenzung für die gemeinschaftlichen Regelungsbefugnisse Voraussetzung für die Zustimmung des Bundesrates zu den Vertragsveränderungen sein würde. Die Bundesregierung konnte die Vorstellungen des Bundesrates nicht ganz durchsetzen und eine komplette Streichung der "Besser- Klausel" nicht erreichen. Die endgültige Formulierung des Subsidiaritätsprinzip in Art. 3b II EGV wurde aber dennoch entscheidend verändert, so das sich die deutschen Länder letztlich durchsetzten. Daher stellt der Art. 3b II zwei Bedingungen für das Tätigwerden der Gemeinschaft auf, welche beide erfüllt sein müssen:
Der Europäische Rat von Maastricht einigte sich im Dezember 1991 auf die konkrete Formulierung des Subsidiaritätsprinzip, das durch den im Februar 1992 unterzeichneten Vertrag über die Europäische Union als Art. 5 (ex-Art. 3b) Eingang in den EGV fand: "Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrages erforderliche Maß hinaus." Der gesamte Art. 5 verkörpert in dieser Formulierung das gemeinschaftliche Subsidiaritätsprinzip, wobei der Absatz 2 des Artikel 5, das "eigentliche" Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinne enthält. Die Stellung von Art. 5 im Vertragswerk unterstreicht die fundamentale verfassungsstrukurelle Bedeutung, die dem als zwingende Rechtsnorm formulierten Subsidiaritätsprinzip für die Gemeinschaft zukommt. Das Subsidiaritätsprinzip ist zu einer tragenden Säule der Union geworden, indem es gleichberechtigt neben den Art. 2 und 3 (ex- Art. 2 und 3) EGV genannten Aufgaben und Zielen der EG, den Basisnormen der Art. 7 und 10 (ex- Art. 4 und 5) EGV über die Organstruktur der EG und ihr Verhältnis zu den Mitgliedstaaten, dem Diskriminierungsverbot des Art. 12 (ex- Art. 6) EGV und dem Binnenmarktziel in Art. 14 (ex- Art. 7a) EGV steht. Hierdurch wird deutlich, daß das Subsidiaritätsprinzip den Inhalt der anderen "Grundsätze" beeinflußt und mitbestimmt. Daher bindet Art. 5 EGV alle der in Art. 7 (ex- Art. 4) EGV genannten Organe der Gemeinschaft. Dazu zählen im einzelnen: "Die der Gemeinschaft zugewiesenen Aufgaben werden durch folgende Organe wahrgenommen:
Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse." Somit geben die drei Absätze des Art. 5 EGV die Voraussetzung für jede Kompetenzausübung durch die Europäische Gemeinschaft vor. Damit ist Art. 5 EGV der ausschlaggebene Artikel, wenn es um eine Entscheidung von Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft geht. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in Absatz 1, dem Subsidiaritätsprinzip im eigentlichen Sinne im Absatz 2 und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip in Absatz 3 enthält Art. 5 EGV eine "europarechtliche Schrankentrias" für jede Kompetenzausübung der Gemeinschaft. Hiermit wird eine dreistufige Prüfung des Art. 5 EGV nahegelegt: 1. Kann- Frage Nach Artikel 5 I EGV ist die Frage zu stellen, ob die EG überhaupt tätig werden kann. Danach ist für jeden verbindlichen Rechtsakt nicht nur eine ausdrückliche, sondern auch die richtige Kompetenzgrundlage zu suchen. Sie ist deshalb von Bedeutung, da die Wahl der Kompetenzgrundlage unter anderem auch über den Abstimmungsmodus im Ministerrat- Einstimmigkeit mit Vetomöglichkeit eines jeden Mitgliedstaates oder Mehrheit- entscheidet. Art. 5 EGV impliziert darüber hinaus einen Grundsatz, nach dem nationale Kompetenzen die Regel sind, hingegen solche der EG die Ausnahme darstellen. Im Umkehrschluß von Art. 5 I EGV ergeben sich in Verbindung mit den jeweiligen Kompetenznormen der Union die Kompetenzen der Mitgliedstaaten. Art. 5 EGV stellt somit eine Vermutung für die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auf. 2. Ob- Frage Nach Artikel 5 II EGV ist die Frage zu stellen, ob die Gemeinschaft im konkreten Fall Gebrauch von der ihr zustehenden Kompetenz mache darf. Das "nicht ausreichend- Kriterium" wurde entsprechend den Vorschlägen der Bundesrepublik Deutschland und der deutschen Länder (siehe Kapitel 3) während der Maastrichter Konferenz in den Art. 5 II aufgenommen. 3. Wie- Frage Nach Artikel 5 III EGV ist die Frage zu stellen nach welcher Art, welchem Umfang und in welcher Intensität die Union handeln soll. Die Antwort gibt hier der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wonach zu prüfen ist, ob ein Rechtsinstrument notwendig ist und ob nicht andere Aktionsmittel vorhanden sind, die zu Erreichung desselben Erfolges ausreichend wirksam sind. Die Frage, ob die Gemeinschaft tätig werden soll, stellt sich zu diesem Zeitpunkt bereits nicht mehr. Das Subsidiaritätsprinzip verfügt demnach über zwei Seiten. Die positive (kompetenzstimulierende) Seite für die EG besagt, daß die EG handeln soll, wenn die angestrebten Ziele besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können, die negative (abwehrende) Seite des Subsidiaritätsprinzip bedeutet, daß die EG nicht tätig werden soll, wenn das Handeln der Mitgliedstaaten zur Zielverwirklichung ausreicht. Für die Praxis bedeutet das, daß alle Organe, neben dem Nachweis, daß die Gemeinschaft ein Zuständigkeit für die betreffende Regelung besitzt, auch darüber Rechenschaft ablegen müssen, daß es einer gemeinschaftlichen Regelung bedarf. In der Debatte die nach der Unterzeichnung des Maastricht-Vertrags geführt wurde, spielte die Frage der Subsidiarität ein wichtige Rolle. Das abgelehnte Votum der Dänen im ersten Referendum und der knappe Ausgang der Volksabstimmung in Frankreich, veranlaßte den Europäischen Rat, bei seinem Treffen in Edinburgh am 11. und 12. Dezember 1992 zu einer klärenden Stellungnahme. Es wurden die Grundprinzipien festgelegt, nach denen die Organe der Gemeinschaft bei der Anwendung des Subsidiaritätsprinzip zu verfahren haben. Inhaltlich bezieht sich das Protokoll auf eine "Interinstitutionelle Vereinbarung" vom 25. Oktober 1993 zwischen Parlament, Rat und Kommission über die Verfahren zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und bekräftigt, daß das vom Europäischen Rat von Edinburgh vereinbarte Gesamtkonzept für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips weiterhin die Richtschnur bilden wird. Mit dem Vertrag von Amsterdam ist Art. 5 EGV durch das Subsidiaritätsprotokoll (Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit) ergänzt worden. Es soll die Kriterien des Art. 5 präzisieren und deren strikte Beachtung und Anwendung sicherstellen. Da das Protokoll laut der Schlußakte der Regierungskonferenz zu den "angenommenen Texten" zählt bindet es die Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorgane, einschließlich des Gerichtshofes. Durch das "Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit" werden die Leitlinien von Edinburgh zum Teil genauer präzisiert und in das Vertragsrecht übernommen. Die wichtigsten Klarstellungen sind:
In einer Erklärung zum Protokoll ist außerdem festgehalten, daß die verwaltungsmäßige Umsetzung des Gemeinschaftsrechts grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten nach den dort geltenden verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten bleibt- eine Klarstellung, die insbesondere von den deutschen Ländern begrüßt wurde. Der Subsidiaritätsgedanke findet sich ebenfalls im Art. 2 II (ex- Art. B II) der gemeinsamen Bestimmungen des EUV. Der Artikel besagt: "Die Ziele der Union werden nach Maßgabe dieses Vertrages entsprechend den darin enthaltenen Bedingungen und der darin vorgesehenen Zeitfolge unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips, wie es in Artikel 5 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft bestimmt ist, verwirklicht." Über Art. 2 II EUV gilt das Subsidiaritätsprinzip in der Fassung des Art. 5 EGV insgesamt auch für die EU und die ihr zustehenden Kompetenzen. Das Subsidiaritätsprinzip wird insbesondere bei der Konkretisierung und Weiterentwicklung der Unionszuständigkeiten ein Rolle spielen, da die Ziele der Union in Art. 2 I (Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts, Behauptung ihrer Identität auf internationaler Ebene, Stärkung des Schutzes der Rechte und Interessen der Angehörigen ihrer Mitgliedstaaten etc.) sehr allgemein formuliert sind. So kommt dem Subsidiaritätsprinzip im Hinblick auf den umstrittenen Art. 6 IV EUV eine wichtige Bedeutung zu. Durch den Artikel 6 IV stattet sich die EU mit Mitteln aus, "die zum Erreichen ihrer Ziele und zur Durchführung ihrer Politiken erforderlich sind." Der weit gefaßte Begriff der "Mittel" wird durch die allgemein gefaßten Ziele, insbesondere aber durch das Wort "erforderlich", welches das Kriterium der Verhältnismäßigkeit zur Voraussetzung eines Handelns der Union macht, begrenzt. Durch Artikel 2 II EUV in Verbindung mit Artikel 5 II EGV treten als weitere Begrenzung das allgemeine Negativ- und Positivkriterium hinzu, sowie- im Hinblick auf Art und Weise des Tätigwerdens- die Erfordernisse des Art. 5 III EGV samt der dort enthaltenen "Hierarchie der Mittel".
© Dirk Reiner, letzte Überarbeitung: März 2002. Die Verwendung von Inhalten ist für Ausbildungszwecke und nicht-kommerzielle Zwecke gestattet, vorausgesetzt, die Quelle wird angegeben. |