Weissbuch "Europäisches Regieren"

von Barbara Rummel

1. Einleitung

Die Kommission hat die Reform europäischen Regierens - Governance - Anfang 2000 mit Aufnahme ihrer Tätigkeit zu einem ihrer vier strategischen Ziele erklärt (die anderen drei sind: Konsolidierung eines stärkeren Europas in der Welt, Festlegung einer neuen wirtschafts- und sozialpolitischen Agenda, Erreichen einer besseren Lebensqualität für alle). Deutlich wurde der Reformbedarf durch die Kommissionskrise 1999. Die Grundannahme der Kommission ist, dass die europäischen Politiker vor der Herausforderung stehen, bei zunehmendem Misstrauen und Abwendung der Bürger von der Politik grundlegende Probleme der Gesellschaft lösen zu müssen. Seit fünfzig Jahren sichert die europäische Integration Stabilität, Frieden und Wohlstand, Verbesserung der Lebensbedingungen und den Aufbau eines gemeinsamen Marktes. Die Europäische Union verfügt seit Nizza über die Charta der Grundrechte, auch wenn sie derzeit erst feierlich proklamiert ist und damit noch keine Rechtsgültigkeit hat, und ein zweifaches demokratisches Mandat - zum einen über das von den Bürgern gewählte Europaparlament und über den Ministerrat, der aus den gewählten Regierungen der Mitgliedstaaten hervorgeht. Dennoch fühlen sich die Bürger der Union entfremdet und häufig ist nicht klar, dass die Verbesserung ihrer Rechte und Lebensqualität der europäischen und weniger der nationalen Politik zuzuschreiben ist. Das Informationsdefizit, wie was innerhalb der EU funktioniert und wer welche Verantwortung trägt, ist groß. Auf der Tagesordnung der EU stehen heute auch aussen- und verteidigungspolitische Aspekte, Migrationsfragen und Kriminalitätsbekämpfung. Die immer komplexer werdenden Inhalte und Aufgaben erfordern neue Wege.

Die Leitidee des Weissbuchs ist: "Eine Union mit größerem Zusammenhalt wird nicht nur intern stärker sein, sondern auch in der Welt eher eine Führungsrolle spielen können und zudem für die Erweiterung gut gerüstet sein." Es befasst sich mit der Art und Weise, wie die Union die ihr von den Bürgern übertragenen Kompetenzen ausübt und künftig besser nutzen kann. Es schlägt eine Öffnung der politischen Entscheidungsfindung vor und eine stärkere Einbindung der Bürger, der Mitgliedstaaten und ihrer Gebietskörperschaften und Organisationen in die Gestaltung und Durchführung der EU-Politik. Dadurch soll die zunehmende Entfremdung zwischen der Europapolitik und ihren Bürgern und das enorme Informationsdefizit über Arbeitsweise und Zuständigkeiten abgebaut werden. Der bestehende gemeinschaftliche Gesetzgebungsprozess muss durch Beschleunigung und Vereinfachung verbessert werden. Die Reform erfordert ein konzertiertes Mitwirken aller Institutionen der EU, der Mitgliedstaaten, Beitrittskandidaten, Körperschaften und Zivilgesellschaft, nicht nur der Kommission. "Das alte lineare Modell, bei dem Politik von oben herab verkündet wird, muss durch einen circulus virtuosus ersetzt werden, einen Spiralprozess, der - von der Gestaltung bis zur Durchführung der Politik - auf Rückkoppelung, Netzwerken und Partizipation auf allen Ebenen beruht." Dazu sollen die verschiedenen Politikinstrumente wie Gesetzgebung, sozialer Dialog, Finanzierungen aus den Strukturfonds und Aktionsprogramme besser kombiniert werden. Die Kommission muss sich wieder mehr auf ihre Kernaufgaben konzentrieren, die Qualität ihrer Initiative-Funktion verbessern, den Politikvollzug transparenter und wirksamer gestalten und der Arbeit als Hüterin der Verträge maximale Wirkung verleihen. Die Vorschläge des Weissbuch sind ohne Änderung der Gemeinschaftsverträge realisierbar und erheben nicht den Anspruch, ein "Patentrezept" zu sein.

Das Weissbuch wurde in sechs Arbeitsebenen mit insgesamt zwölf Arbeitsgruppen erarbeitet, die von den Generaldirektionen der Kommission zusammengestellt wurden. Die Arbeitsgruppen-Berichte wurden gleichzeitig mit dem Weissbuch veröffentlicht. Dazu kommen noch die Ergebnisse qualitativer Meinungsumfragen in den Mitgliedstaaten und neun Bewerberländern. Der öffentliche Konsultationsprozess dauert bis zum 31. März 2002 an.

2. Vorschläge für einen Wandel

Der Reform legt die Kommission fünf Grundsätze Guten Regierens zugrunde, die für alle Regierungsebenen gelten sollen:

• Offenheit: Was macht die EU und wie kommen Entscheidungen zu Stande. Sie kann das Vertrauen in komplexe Institutionen stärken?
• Partizipation: Einbindung aller Akteure in den Politikgestaltungsprozess von der Konzipierung bis zur Durchführung. Verstärkte Teilhabe bewirkt Vertrauen.
• Verantwortlichkeit: Klarer Rollenverteilung bei der Gesetzgebung und Durchführung. Die EU-Institutionen müssen ihre Zuständigkeiten erklären und dafür die Verantwortung übernehmen.
• Effektivität: Anwendung der Politiken auf der Grundlage klarer Ziele, Folgenabschätzung und Erfahrungswerte und Verhältnismäßigkeit der Politikdurchführung zu ihren Zielen auf geeigneter Ebene (Subsidiarität ).
• Kohärenz: Immer mehr Aufgaben erfordern ein mehr an Kohärenz und Nachvollziehbarkeit, wie z.B. Ost-Erweiterung , Klimawandel, Bevölkerungsentwicklung, und eine immer stärkere Einbindung regionaler und lokaler Körperschaften in die Politik der EU. Das erfordert starke Führung und Verantwortlichkeit der Organe.

2.1 Bessere Einbindung der Akteure

Mit einer offeneren Arbeitsweise der Union soll die Kommunikations- und Informationspolitik verbessert werden, wozu auch eine Förderung der öffentlichen Debatte über EU-Angelegenheiten in den Mitgliedstaaten gefordert wird. Als Grundlage dafür baut die Kommission die Website der EU zu einer interaktiven Plattform für Informationen, Feedback und Debatten aus, die parallele Netzwerke unionsweit miteinander verknüpfen soll. EUR-Lex sollte ab 2002 von allen Institutionen als einziges Online-Portal in allen Amtssprachen zur Verfügung gestellt werden. Zur Gewährleistung von mehr Transparenz sollen der Rat und das Europäische Parlament ab 2002 bei dem Verfahren der Mitentscheidung Informationen rascher zur Verfügung stellen.

Die Bürger sollen über die demokratischen Strukturen auf regionaler und kommunaler Ebene einbezogen werden. Die derzeitige Arbeitsweise der Union erlaubt bisher keine angemessene Interaktion im Rahmen einer Partnerschaft auf mehreren Ebenen. Die Hauptverantwortung für die Einbeziehung der regionalen und kommunalen Ebene in die EU-Politik liegt bei den nationalen Verwaltungen. Der Ausschuss der Regionen sollte eine aktivere Rolle spielen z.B. durch das Erstellen explorativer Berichte, bevor die Kommission ihre Vorschläge unterbreitet, ferner sollte er bei Richtlinien mit lokaler/regionaler Auswirkung prüfen, ob flexiblere Durchführungsmittel möglich sind, da das Aufstellen einheitlicher Vorschriften für die gesamte Union aufgrund lokaler Verhältnisse schwierig sein kann, so dass bei Vorschriften mit starken territorialen Auswirkungen mehr Bewegungsfreiheit eingeräumt werden muss, sofern gleiche Bedingungen des Binnenmarktes gewahrt bleiben. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss muss zur Entwicklung neuer Beziehungen gegenseitiger Verantwortlichkeit zwischen den Institutionen und der Zivilgesellschaft beitragen und aktiver sein. Ebenso wie der Ausschuss der Regionen sollen künftig Stellungnahmen vor und nicht mehr nach der Unterbreitung von Vorschlägen der Legislative vorgelegt werden. Auch die Zivilgesellschaft und ihre Organisationen müssen weitreichender eingebunden werden.

Eine wirkungsvollere Politikgestaltung bedarf einer frühzeitigen, effektiven und transparenten Konsultations- und Dialogkultur, die auch die Erfahrungen der Vergangenheit berücksichtigt. Die Kommission konsultiert bereits beteiligte Parteien mit Grün- und Weissbüchern, Mitteilungen, Ausschüssen, etc. Auch das Europäische Parlament bedient sich regelmäßiger Konsultationen und öffentlicher Anhörungen der Meinung der Öffentlichkeit und Experten. Diese Konsultationsprozesse müssen weiter ausgebaut und zugunsten wirkungsvollerer und verantwortlicherer Beratung rationalisiert werden. Dafür müssen in einem Verhaltenskodex Mindeststandards über das Konsultationsverfahren festgelegt werden, um einseitiges Informieren, Sektorspezifizierung oder Diskriminierung zu vermindern. Organisationen der Zivilgesellschaft erhalten somit repräsentativeren Charakter. Bei bereits bestehenden Konsultationen will die Kommission weitreichende Partnerschaften entwickeln, die über die Mindeststandards hinausgehen. Die große Vielfalt europäischer und internationaler Netze von Unternehmen, Gemeinschaften, Forschungszentren, Regional- u. Kommunalbehörden sollen miteinander verknüpft eine neue Integrationsgrundlage bilden und als bewusstseinsbildende Multiplikatoren der EU dienen.

2.2 Eine bessere Politik, bessere Regeln und bessere Ergebnisse

Die zunehmend komplexeren und komplizierteren, oft mit unnötigen Details überfrachteten Politiken und Rechtsvorschriften führen zu verlangsamten Gesetzgebungsprozessen und schleppender Durchführung, was sich auch nachteilig auf das Ansehen der Institutionen auswirkt. Zur Verbesserung der Qualität der Rechtsvorschriften sowie deren Durchführung und Durchsetzung muss das Vertrauen in Expertenwissen gestärkt werden. Die Biotechnologie oder Nahrungsmittelkrisen haben völlig neue Fragen u.a. der Moral und Ethik aufgeworfen und die Wichtigkeit der Information der Öffentlichkeit sowohl über den Stand der Kenntnisse als auch der Wissenslücken gezeigt. Zur Reaktion auf Herausforderungen muss das vorhandene Expertenwissen besser gebündelt werden und zur Gewährleistung von dessen Zurechenbarkeit, Pluralität und Integrität wird die Kommission ab Mitte 2002 Leitlinien veröffentlichen.

Die Frage nach einem Regelungsbedarf durch die EU und die Wahl der verschiedenen Politikinstrumente muss sorgfältig geprüft werden, auch darauf hin, ob auf primäres Recht zurückgegriffen werden kann, das sich auf das Wesentliche beschränkt. Wo das nicht möglich ist, wird die Methode der Koregulierung vorgeschlagen, die bindende Rechtssetzungs- und Regelungstätigkeit mit Maßnahmen der Hauptbeteiligten unter Nutzung ihrer praktischen Erfahrung kombiniert, was eine stärkere Identifikation mit der betreffenden Politik bewirkt. Die Koregulierung wird bereits im Binnenmarkt bei der Festlegung von Produktnormen und in der Umweltpolitik zur Reduzierung von Kfz-Emissionen angewendet. Die genaue Form der Koregulierung, die Art und Weise, wie rechtlich bindende und außerrechtliche Instrumente kombiniert werden und ob die Kommission oder die Akteure die Initiative ergreifen, ist je nach Sektor unterschiedlich. Koregulierung kann angewendet werden, wenn in der Gesetzgebung ein Rahmen mit Gesamtzielen, grundlegenden Rechten, Durchsetzungs- und Berufungsvorschriften sowie Bedingungen für die Überwachung der Rechtsanwendung festgelegt ist.

Eine weitere Möglichkeit ist die Offene Koordinierungsmethode. Sie fördert die Zusammenarbeit, den Austausch bewährter Verfahren sowie die Vereinbarung gemeinsamer Ziele und Leitlinien von Mitgliedstaaten. Die Offene Koordinierung beruht auf einer regelmäßigenÜberwachung der bei der Verwirklichung erreichten Fortschritte und bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ihre Anstrengungen zu vergleichen und aus den Erfahrungen anderer zu lernen, z.B. bei der Festlegung künftiger Ziele für die Bildungssysteme der Mitgliedstaaten.

Darüber hinaus bietet die Kommission an, künftig Vorschläge zurückzuziehen, wenn die Subsidiarität, die Verhältnismäßigkeit oder die Ziele eines Vorschlags im Zuge der Verhandlungen zwischen den Institutionen ausgehöhlt werden. Dafür müssen sich der Rat und das Europaparlament auf die wesentlichen Elemente der Gesetzgebung beschränken und sich um die Beschleunigung der Gesetzgebungsverfahren bemühen. Die Vereinfachung des Gemeinschaftsrechts muss durch eine Neuordnung der Gesetzestexte und den Abbau von bürokratischem Aufwand angestrebt werden und die Qualität und Effizienz der Regulierungsmaßnahmen muss verbessert und einfach und verständlich abgefasst werden. Die Union muss rascher auf sich ändernde Marktsituationen und neue Probleme reagieren können. Dazu muss sie die langen Fristen für die Annahme und Umsetzung von Gemeinschaftsvorschriften verkürzen. Weitere, neu zu schaffende autonome Regulierungsagenturen auf EU-Ebene sollen Einzelentscheidungen in bestimmten Bereichen treffen, sektorales hochgradig technisches Know-how nutzen, größere Transparenz und Kosteneinsparungen bieten. Solchen Agenturen sind u.a. das Harmonisierungssamt für den Binnenmarkt in Alicante, das Genehmigungen für europäische Handelsmarken erteilt.

Für die bessere Anwendung der EU-Regeln in den Mitgliedstaaten tragen die Verwaltungen und Gerichte der Mitgliedstaaten die Hauptverantwortung. Es sollen Netzwerke ähnlich dem Ombudsmann und den Petitionsausschüssen des EP eingerichtet werden, die sich mit den Bürger- und EU-Angelegenheiten befassen. Die Bürger sollen besser über ihre Rechte aus den Gemeinschaftsvorschriften informieren werden. Die Netzwerke sollen klären helfen, an welche Behörden der Mitgliedstaaten sich die Bürger wenden können. Zur Festlegung der Prioritäten für die Untersuchung möglicher Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht werden Kriterien aufgestellt. Diese Verfahren werden kodifiziert und veröffentlicht.

2.3 Der Beitrag der EU zur Global Governance

Die Kommission sieht die Vorschläge des Weissbuchs auch als einen nützlichen Beitrag zu Global Governance. Die gemeinsamen Werte Frieden, Wachstum, Beschäftigung und soziale Gerechtigkeit müssen auch global gefördert werden. Die EU muss ihre weltweite Verantwortung wahrnehmen und dazu bei der Abschätzung der Folgen ihrer Politik und der Aufstellung von Leitlinien für die Politikberatung die globale Dimension berücksichtigen und dabei internationale Netzwerke offensiver nutzen. Die EU muss dazu beitragen, das Effektivität und Legitimität globaler Regulierung verbessert werden, auf eine Modernisierung und Reform internationaler und multilateraler Institutionen hingearbeitet wird und das die Durchsetzungskraft multilateraler Institutionen verbessert wird. Außerdem sollte die Union Partnerschaften mit anderen Ländern eingehen, um mehr Zusammenarbeit und Kohärenz zwischen Internationalen Organisationen zu erreichen. Zur Zielerreichung muss die Union mehr als bisher mit einer einzigen Stimme sprechen.

2.4 Neuausrichtung der Politiken und der Institutionen

Die inkrementalistische Vorgehensweise teilt Politikfelder in sektorale Stränge, weshalb Institutionen und Mitgliedstaaten gemeinsam eine politische Gesamtstrategie erarbeiten müssen. Bei einer Neuausrichtung der Politikfelder müssen langfristige Ziele klarer gefasst werden, wobei man sich vor kurzfristigen Überlegungen aufgrund einer umfangreichen Tagesordnung hüten und immer prüfen muss, ob die Union zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben über die erforderlichen Ressourcen verfügt. Das Europaparlament und die nationalen Parlamente sollen eine zentrale Rolle beim Anstoß einer öffentlichen Debatte über die Zukunft Europas und seiner Politiken haben.

Im Rahmen ihrer Verwaltungsreform legt die Kommission neben ihrer jährliche Strategieplanung, die die strategischen Prioritäten der nächsten zwei bis drei Jahre beschreibt und der jährlichen Rede des Kommissionspräsidenten vor dem Europaparlament zur Lage der Union, die die erreichten Fortschritte aufzeigt und durch einen jährlichen Synthesebericht der Politikfelder Wirtschaft, Soziales und Umwelt an den Europäische Rat ergänzt wird, ab 2002 zusätzlich ein Jahresbericht über die Anwendung des Amsterdamer Protokolls über Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, ausgerichtet an den wichtigsten politischen Zielen, vor.

Zur Neuausrichtung der Institutionen muss die Gemeinschaftsmethode mit neuem Leben gefüllt werden und die Institutionen sich auf ihre Kernaufgaben rückbesinnen und sie intensiver ausüben. Die Kommission schlägt die Politik vor und führt sie durch, Rat und Europaparlament verabschieden die Gesetzgebung und den Haushalt, der Europäische Rat gibt die politischen Leitlinien vor, das Europaparlament kontrolliert die Haushaltsausführung und die Durchführung der EU-Politiken. Die Institutionen müssen ihre Arbeitsweise ändern, wobei die Kommission darauf hinweist, dass anerkannt werden muss, dass die EU von einem diplomatischen zu einem demokratischen Prozess übergegangen ist und das ihre Politiken tief in die nationalen Gesellschaften und das tägliche Leben hineinreichen.

3. Zusammenfassung

Die Einhaltung der vorgeschlagenen fünf Prinzipien schafft die Voraussetzungen, dass die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität besser befolgt werden können. Deshalb wird in dem Weissbuch der rechten Kombination vom Instrument zur Gestaltung einer zieladäquaten Politik, der Beschränkung der Rechtsetzung auf ihre wesentlichen Elemente und der Verwendung von Vereinbarungen zur stärkeren Berücksichtigung lokaler Verhältnisse großes Gewicht beigemessen. Entsprechend sind die Reformvorschläge formuliert:

• Strukturierung der Beziehung EU-Zivilgesellschaft;
• Nutzung der Kenntnisse und Erfahrungen regionaler und lokaler Akteure;
• Stärkung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Beratung der politischen Entscheidungsträger durch Experten;
• Klarere Definition der politischen Ziele und wirksamere Gestaltung der EU-Politik;
• Aufstellen von Bedingungen für die Errichtung von Regulierungsagenturen;
• Klarstellung über die Rolle und Verantwortlichkeiten jeder Institution.

All diese Vorschläge bedürfen nicht neuer Verträge, sondern sind eine Frage des politischen Willens, Teil eines größeren Prozesses mit einer aktiven Beteiligung aller, der durch den noch umfassenderen Prozess einer Verfassungsreform ergänzt wird, der vom Europäischen Rat in Laeken eingeleitet werden soll. Seit den Anfängen der EU haben sich die globalen Bedingungen vollständig geändert. Das Ende des Ost-West-Konflikts, neue Formen von Krieg und Terror, neue regionale Partnerschaften in einer vernetzteren Welt ermöglichen und erfordern ein neues Ausformulieren der Interessen und neue Instrumente der politischen Steuerung. Der Nationalstaat wird dabei nicht überflüssig, vielleicht ist er gerade unter den heutigen Bedingungen notwendiger denn je, aber die Herausforderungen können nicht mehr ausschließlich nationalstaatlich gelöst werden.

Nun kann die Europäische Union ihre Politik nicht wie nationale Regierungen entwickeln. Sie muss Partnerschaften bilden mit einem Netz von Akteuren. So geht es in dem Weissbuch vor allem um die Stärkung des Mehrebenenansatzes und klare Grundsätze für die Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten und die Forderung der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive nach dem Modell nationaler Demokratien, bei der die Kommission ihre Rolle als Exekutive in vollem Umfang wahrnehmen kann. Die Union soll von den Bürgern als ein Instrument für den Wandel gesehen werden. Insgesamt betont das Weissbuch eine Stärkung der Kommission.

4. Literaturempfehlungen

• Fischer, Klemens H.: Der Vertrag von Nizza. Text und Kommentar, Baden-Baden 2001
• Jachtenfuchs, Markus/Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Europäische Integration, Opladen 1995
• Stiftung Entwicklung und Frieden (Hrsg.): Nachbarn in Einer Welt. Der Bericht der Kommission für Weltordnungspolitik. The Commission on Global Governance, Bonn 1995
  

5. Linkempfehlungen

• Europäisches Regieren - das Weissbuch der Europäischen Union im Original (PDF-Format, 45 Seiten).

© Barbara Rummel, letzte Überarbeitung: März 2002. Die Verwendung von Inhalten ist für Ausbildungszwecke und nicht-kommerzielle Zwecke gestattet, vorausgesetzt, die Quelle wird angegeben.